Taif, la Constitución y las malas costumbres de la República (1/2)

En el Líbano no dejamos de invocar la Constitución, el Acuerdo de Taif, la democracia parlamentaria y el respeto a las instituciones. Sin embargo, cada crisis presidencial, cada proceso de formación de gobierno y cada desacuerdo entre los dirigentes políticos nos enfrenta a las mismas disputas sobre las atribuciones de unos y otros, a las mismas interpretaciones contradictorias de los textos constitucionales y a los mismos bloqueos que hemos terminado por considerar inevitables. Cada quien invoca la Constitución cuando le da la razón y se apresura a olvidarla cuando se interpone en el camino de sus ambiciones. En cuanto al Acuerdo de Taif, algunos exigen su aplicación integral mientras defienden prácticas que desvirtúan sus principios, y otros le atribuyen disposiciones o intenciones que nunca tuvo.

Antes de reclamar nuevas reformas, sería conveniente volver sobre algunos hechos históricos y constitucionales, distinguir los textos de las prácticas establecidas y estas últimas de las invenciones políticas, y preguntarnos si las dificultades que atraviesa nuestra República se deben realmente a las deficiencias de sus instituciones o a la manera en que nos hemos acostumbrado a hacerlas funcionar.

Tres presidencias, pero ¿quién gobierna?

La pregunta resulta especialmente pertinente en un país donde la distribución de atribuciones, concebida para impedir la concentración del poder, ha servido con frecuencia para multiplicar los centros de decisión y las posibilidades de obstrucción. ¿Es razonable imaginar una autoridad política dirigida simultáneamente por tres cabezas y esperar que funcione eficazmente sin convertirse en un espacio de negociaciones y regateos permanentes? El presidente de la República, el primer ministro y el presidente de la Cámara de Diputados tienen funciones distintas. ¿Por qué, entonces, los vemos intervenir tan a menudo en las competencias de los demás, hasta el punto de que ya no sabemos quién decide, quién gobierna y quién debe rendir cuentas?

Tomemos el caso del presidente de la Cámara de Diputados. ¿Desde cuándo el poder legislativo autoriza a quien lo preside a intervenir en las decisiones del gobierno, a actuar como socio del Ejecutivo, a recibir embajadores, ministros, oficiales militares y jueces para darles instrucciones? ¿Con qué derecho puede retrasar la presentación y la lectura ante los diputados de proyectos de ley considerados urgentes, paralizando de ese modo la aplicación del artículo 58 de la Constitución?

Se nos dirá que el presidente de la Cámara ocupa un lugar particular en nuestro sistema político. Pero ¿acaso ese lugar le otorga facultades que la Constitución no le reconoce? ¿No deriva también su influencia de su capacidad para conseguir, gracias a determinados acuerdos políticos, que diputados afines ocupen la vicepresidencia de la Cámara, puestos en su Mesa Directiva y las presidencias de algunas comisiones parlamentarias importantes? A ello se suma que hoy se le considera el principal representante de toda una comunidad religiosa y que la llamada «mithaqiyya», o principio de consenso comunitario, ha convertido su consentimiento en una condición casi indispensable para cualquier decisión. Así, termina interviniendo en los asuntos más diversos y, en ocasiones, su arbitraje se impone incluso al de las autoridades constitucionalmente competentes. ¿Es este el funcionamiento normal de un régimen parlamentario o una confusión de poderes que hemos acabado por aceptar de tanto padecerla?

El presidente de la República no es el jefe de un bando político

El caso del presidente de la República plantea un problema de otra naturaleza. El artículo 60 de la Constitución, tanto antes como después de Taif, establece que el presidente de la República no está sujeto a responsabilidad política, salvo en los casos excepcionales que contempla. ¿Cómo podría, en esas condiciones, confiársele la conducción efectiva de la política gubernamental? No se puede ejercer el poder ejecutivo, disponer de ministros encargados de aplicar una política propia y, al mismo tiempo, no asumir la responsabilidad de esa política ante la Cámara de Diputados. Como decía el célebre jurista francés Léon Duguit: “Donde está la responsabilidad, está el poder”.

Sin embargo, eso es precisamente lo que parecen olvidar quienes reclaman cuotas ministeriales en nombre de la Presidencia de la República, e incluso el derecho a designar a los ministros cristianos. ¿Desde cuándo el jefe del Estado, que es presidente de todos los libaneses, se convirtió en el representante exclusivo de los cristianos dentro del gobierno? ¿Y cómo podría el primer ministro responder por la política de su gabinete si una parte de sus ministros dependiera políticamente de otra autoridad?

No se trata, en absoluto, de disminuir la importancia de la función presidencial. Por el contrario, se trata de devolverle su verdadero significado. El presidente de la República es el árbitro y orientador que vela por el respeto a las instituciones sin convertirse él mismo en el jefe de un bando político. Para ello dispone de numerosas atribuciones. Puede solicitar una nueva deliberación sobre leyes y decretos, asistir a las reuniones del Consejo de Ministros y presidirlas, plantear asuntos que no figuren en el orden del día establecido por el primer ministro, solicitar la convocatoria de sesiones extraordinarias, aplazar las sesiones legislativas, dirigir mensajes a la Cámara de Diputados y desempeñar un papel fundamental en la reforma de la Constitución. Además, su mandato de seis años goza de una protección especial, ya que no puede acortarse fuera de los procedimientos excepcionales previstos constitucionalmente, en particular en casos de alta traición o violación de la Constitución.

¿No bastan estas facultades para que cumpla con su función? ¿Por qué habría que otorgarle, además, un poder gubernamental propio, cuando el gabinete debe obtener y conservar la confianza del Parlamento y es el único responsable políticamente de sus decisiones? La opinión pública también puede ejercer sobre el gobierno una presión capaz de provocar su caída. El presidente de la República, en cambio, no está sujeto a una responsabilidad política semejante. Precisamente por eso debe mantenerse por encima de las rivalidades partidistas.

Lo que Taif realmente cambió

Desde hace décadas se afirma que el Acuerdo de Taif despojó al presidente de la República de sus atribuciones para transferirlas al primer ministro sunita. Esta afirmación se ha repetido tantas veces que muchos han terminado por considerarla una verdad indiscutible. Sin embargo, merece algunas precisiones.

¿Acaso nuestro régimen no era ya democrático y parlamentario desde la Constitución de 1926? ¿No habían las prácticas parlamentarias, mucho antes de Taif, completado y precisado las atribuciones y funciones respectivas del presidente de la República y del primer ministro? Las consultas parlamentarias se realizaban antes de la designación del jefe de gobierno, y el gabinete comparecía ante la Cámara de Diputados para solicitar su voto de confianza antes de ejercer sus funciones, aunque la Constitución de 1926 no contemplara expresamente estos procedimientos. En cambio, en la práctica constitucional anterior a Taif, los actos del presidente de la República también requerían el refrendo del primer ministro, además del correspondiente al ministro competente, conforme a los usos parlamentarios que regían la aplicación del artículo 54.

Por lo tanto, habíamos adoptado las prácticas propias de un régimen parlamentario, aunque no todas estuvieran incorporadas al texto constitucional. ¿Por qué se pretende hoy que carecían de valor?

El problema es que varios presidentes de la República, desde la independencia, excedieron sus atribuciones constitucionales. Estas prácticas llevaron a numerosos dirigentes musulmanes, y también a otros sectores políticos, a exigir que los usos parlamentarios se incorporaran expresamente a la Constitución y que se establecieran límites a las intervenciones presidenciales. Ese fue uno de los objetivos de las reformas adoptadas a raíz de Taif. No se trataba de quitarle poder a una comunidad religiosa para entregárselo a otra, sino de adecuar los textos constitucionales a las exigencias de un régimen parlamentario en el que el gobierno ejerce el poder y asume la responsabilidad correspondiente.

Conviene también recordar las circunstancias en las que se negoció el acuerdo. ¿Cómo sostener que Taif representó una victoria sunita sobre la Presidencia maronita, cuando las conversaciones tuvieron lugar en ausencia del primer ministro Rachid Karame, del muftí Hassan Khaled y de Nazem Kadri, asesinados durante el periodo anterior a Taif, mientras Saeb Salam se había exiliado voluntariamente en Ginebra? ¿No se había impuesto Siria, incluso antes del Acuerdo Tripartito de 1985, como interlocutor y negociador en nombre de los sunitas?

El mismo desconocimiento de los hechos se manifiesta en la controversia sobre los plazos para formar gobierno. Todavía escuchamos que la ausencia, en la Constitución surgida de Taif, de un plazo obligatorio para el primer ministro se debió a la oposición de los sunitas, particularmente de Saeb Salam. Sin embargo, tanto este último como Selim Hoss y Hussein Husseini habían solicitado, en sus respectivos programas presentados a principios de 1989, que se establecieran plazos precisos para formar el gobierno y presentarlo ante la Cámara de Diputados.

¿Quiénes se opusieron? Los diputados del Frente Libanés presentes en las negociaciones de Taif, quienes rechazaron que un desacuerdo entre el presidente de la República y el primer ministro pudiera resolverse sometiendo la composición del gabinete al Parlamento, encargado de otorgarle o negarle su confianza. Para ellos, ningún arbitraje debía prevalecer sobre el del presidente de la República. ¿Por qué atribuir hoy a unos lo que los otros habían rechazado?

Los mecanismos constitucionales de la parálisis

Estos recordatorios históricos son particularmente necesarios porque seguimos debatiendo sobre nuestro régimen político sin ponernos de acuerdo acerca de su verdadera naturaleza. El preámbulo de la Constitución reformada a raíz de Taif define al Líbano como una república democrática parlamentaria. Pero ¿no se parece nuestro sistema, tal como funciona en la práctica, más bien a un régimen de asamblea? Cuando surge un desacuerdo profundo sobre una cuestión fundamental, ni el presidente de la República ni el primer ministro pueden provocar libremente la disolución de la Cámara de Diputados y convocar elecciones anticipadas para devolver la decisión a los electores.

¿Por qué, además, algunos insisten en considerar que, después de Taif, el gobierno ya no puede solicitar facultades legislativas delegadas mediante decretos-ley? Este procedimiento existe en los regímenes parlamentarios y permite atender con rapidez asuntos urgentes, bajo el control del Parlamento, que conserva la facultad de ratificar o rechazar las disposiciones adoptadas. ¿En qué sería incompatible con la democracia parlamentaria libanesa?

A estas dificultades se suman las reglas que rigen el funcionamiento del Consejo de Ministros. ¿Puede esperarse que un gobierno trabaje con regularidad y eficacia cuando cada una de sus reuniones exige la presencia de dos tercios de los ministros, como si en todas ellas se tratara de reformar la Constitución? ¿Por qué la destitución de un ministro nombrado conjuntamente por el presidente de la República y el primer ministro debe contar con la aprobación de dos tercios de sus colegas, permitiendo así que un ministro que se niega a firmar un decreto aprobado por el Consejo de Ministros quede prácticamente libre de rendir cuentas? ¿Y cómo justificar que la renuncia de un tercio de los ministros pueda provocar la caída de todo el gobierno?

Hemos introducido en el funcionamiento ordinario del Ejecutivo mecanismos que permiten a una minoría bloquear la acción de la mayoría. Después nos sorprende que los gobiernos queden paralizados. ¿No contribuyen ese tercio de bloqueo, esas mayorías calificadas y esas exigencias reiteradas de consenso a volver ingobernable al país? Conviene recordar, además, que el mecanismo del tercio de bloqueo fue adoptado a petición de los representantes cristianos, con el propósito declarado de permitir que el presidente de la República detuviera cualquier decisión del Consejo de Ministros con la que no estuviera de acuerdo.