Campamentos palestinos en el Líbano: el desafío de la gobernanza

Abordar la crisis de los campamentos palestinos en el Líbano no pasa, en primer lugar, por preguntarse cómo administrarlos, sino por comprender las razones por las que han vivido, durante décadas, en una situación de excepción dentro del Estado libanés. El problema nunca ha sido exclusivamente administrativo o de seguridad, aunque a menudo se haya manifestado de esas formas. Es fruto de una acumulación de factores políticos, jurídicos y sociales vinculados a la cuestión de los refugiados palestinos, a la naturaleza de sus relaciones con el Estado libanés y a las transformaciones que han experimentado el panorama palestino, el Líbano y el conjunto de la región.

Desde esta perspectiva, el inicio, en el Gran Serrallo, el 30 de octubre de 2026, de las consultas sobre el plan nacional de gobernanza de los campamentos palestinos en el Líbano abre un debate que trasciende el contenido del documento y sus ejes principales para examinar la naturaleza de los cambios que podría introducir en la realidad de los campamentos y, de forma más amplia, en las relaciones libano-palestinas. La cuestión no es si el Estado libanés debe extender su autoridad y ejercer su soberanía sobre todo su territorio, pues se trata de un principio constitucional y de soberanía incuestionable, sino cómo plasmar ese principio en un marco jurídico e institucional capaz de preservar la seguridad y la estabilidad y, al mismo tiempo, garantizar los derechos civiles, sociales y humanos de los refugiados palestinos, sin menoscabar su identidad nacional ni su derecho al retorno.

Del Acuerdo de El Cairo a la era de la gobernanza

Es imposible comprender el debate actual sobre la gobernanza de los campamentos sin volver al Acuerdo de El Cairo, firmado el 3 de noviembre de 1969 entre el Estado libanés y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Este acuerdo se alcanzó en una época en la que la resistencia armada palestina buscaba organizar su presencia en el Líbano y llevar a cabo allí operaciones de guerrilla, mientras que el Estado libanés intentaba regular esa presencia y definir sus relaciones con las instituciones militares y civiles del país.

El acuerdo abordaba la organización de la presencia palestina, los derechos al trabajo, a la residencia y a la libre circulación, así como la creación, en los campamentos, de comités locales palestinos encargados de velar por los intereses de los habitantes en cooperación con las autoridades locales. También regulaba ciertos aspectos de la actividad de los fedayines y de sus relaciones con el ejército libanés, al tiempo que reafirmaba que las autoridades civiles y militares libanesas seguían ejerciendo sus competencias y responsabilidades. Sin embargo, este acuerdo había surgido en un contexto político y de seguridad excepcional y no logró impedir que se agudizaran las tensiones y contradicciones en torno a la presencia armada palestina y sus relaciones con el Estado libanés.

El 21 de mayo de 1987, el Parlamento libanés derogó el acuerdo. Sin embargo, esta derogación no permitió resolver los problemas surgidos a raíz de él ni establecer un marco alternativo coherente que regulara las relaciones entre el Estado y los refugiados palestinos.

Por tanto, el interés de volver sobre el Acuerdo de El Cairo no radica en la voluntad de restablecerlo ni de reproducir la época que lo vio nacer, sino en la necesidad de comprender la evolución de la cuestión palestina en el Líbano. En 1969, el principal desafío consistía en organizar la presencia armada palestina y sus relaciones con el Estado libanés. Hoy se trata de una sociedad palestina presente en el Líbano desde hace más de siete décadas, que afronta una acumulación de problemas jurídicos, sociales, económicos y urbanísticos, en un contexto de prolongación del exilio y de estancamiento político en la resolución de la cuestión palestina.

Entre ambos períodos, las responsabilidades y las realidades han cambiado, pero persisten los interrogantes sobre la representación palestina, la delimitación de competencias, los derechos de los refugiados y las relaciones con el Estado libanés. Si el Acuerdo de El Cairo intentó organizar las relaciones entre el Estado libanés y la revolución palestina en la época de la lucha armada, el reto actual consiste en establecer una relación entre el Estado libanés y la sociedad palestina en un contexto de exilio prolongado, basada en el derecho y las instituciones, y capaz de preservar tanto la soberanía libanesa como los derechos de los palestinos.

De la gestión de la crisis al abordaje de sus causas

El plan nacional se articula en torno a tres grandes ejes y aborda, entre otras cuestiones, las armas, la seguridad y la defensa, la justicia y el Estado de derecho, la administración de los campamentos, los relevamientos y estudios urbanísticos, sociales y económicos, el acompañamiento internacional, así como los comités populares y la participación comunitaria. La amplitud de estos ámbitos refleja una toma de conciencia: la situación de los campamentos no puede abordarse únicamente desde la perspectiva de la seguridad, y la organización de las relaciones entre el Estado libanés, las instituciones palestinas, los municipios y la UNRWA exige un marco institucional más claramente definido.

Sin embargo, la multiplicación de los ámbitos de intervención no basta, por sí sola, para generar un nuevo enfoque. Los campamentos no son simplemente barrios residenciales que padecen servicios insuficientes o falta de planificación urbana. Son comunidades de refugiados nacidas del desarraigo de los palestinos de su patria y convertidas, con el paso del tiempo, en auténticas sociedades, dotadas de sus propias instituciones, autoridades de referencia y particularidades sociales y políticas.

La ausencia de un marco jurídico estable que regule las relaciones entre el Estado y los refugiados, sumada a las divisiones palestinas, al solapamiento de autoridades y al debilitamiento de las instituciones, ha generado vacíos administrativos, de seguridad y sociales. Estas carencias guardan relación con las políticas que han considerado la presencia palestina como una cuestión provisional, aun cuando el exilio se prolongaba de generación en generación, transformando las necesidades de los habitantes y sus formas de vida.

Por ello, evaluar el plan exige revisar las iniciativas que lo precedieron, en particular la Visión Libanesa Unificada sobre las Cuestiones Relativas a los Refugiados Palestinos, adoptada en 2017. No se trata de retomar los enunciados que ya figuraban en documentos anteriores, sino de comprender qué obstaculizó su puesta en práctica y por qué, y de determinar si el nuevo plan cuenta con mecanismos distintos y con una capacidad real para superar los obstáculos políticos, jurídicos y administrativos que impidieron la aplicación de los acuerdos anteriores.

Soberanía libanesa y derechos palestinos

La cuestión de las armas ocupa un lugar central en el plan, que prevé poner fin a las exhibiciones de fuerza armada al margen de la autoridad del Estado, organizar la entrega progresiva de las armas al ejército libanés, reforzar la presencia de las fuerzas de seguridad legítimas y desarrollar el concepto de policía de proximidad. Esta iniciativa da continuidad a las decisiones gubernamentales relativas al monopolio estatal de la fuerza armada y al restablecimiento de la autoridad del Estado.

Sin embargo, el tratamiento de esta cuestión no debe reproducir el enfoque que reduce los campamentos a su dimensión de seguridad. El restablecimiento de la autoridad del Estado no puede lograrse únicamente mediante medidas de seguridad. Requiere también aplicar el derecho, clarificar y unificar las autoridades de referencia, prestar los servicios esenciales y establecer una relación de confianza entre las instituciones oficiales y los habitantes de los campamentos.

Lo mismo ocurre con los derechos civiles y sociales. El derecho de los palestinos al trabajo, a la protección social, a la propiedad y a la herencia, así como la regularización de la situación de las personas que carecen de documentos de identidad, no son cuestiones que puedan aplazarse hasta que se resuelvan los asuntos de seguridad. Tampoco deben convertirse en moneda de cambio política o de seguridad. Son cuestiones con entidad propia, que exigen respuestas legislativas y administrativas claras y deben avanzar en paralelo a las medidas relativas a las armas y la seguridad.

En su discurso, el primer ministro Nawaf Salam subrayó que la mejora de la situación de los campamentos debía combinar la seguridad, el Estado de derecho y el buen funcionamiento de las instituciones con la atención a los problemas sociales, económicos, urbanísticos y de los servicios públicos. También reafirmó su rechazo al asentamiento definitivo de los refugiados en el Líbano y a su desplazamiento forzoso, su compromiso con el derecho al retorno y la necesidad de que la UNRWA siga cumpliendo su misión conforme a su mandato internacional. Por su parte, el representante de la dirigencia palestina, Yasser Abbas, afirmó que los derechos humanos y civiles no debían quedar supeditados a ningún otro proceso. Estas posturas imponen al plan una exigencia fundamental: los derechos no deben convertirse en promesas aplazadas indefinidamente, ni las cuestiones de seguridad deben servir de pretexto para paralizar todas las demás.

¿Quién representa a los habitantes de los campamentos?

Quizá la cuestión más delicada del proyecto de gobernanza sea el lugar que se reserva a los habitantes de los campamentos en la toma de decisiones y en la gestión de sus propios asuntos. El plan menciona los comités populares y la participación comunitaria, y propone un marco institucional para la administración de los campamentos. Pero la gobernanza no puede limitarse a crear un nuevo organismo administrativo o a redistribuir competencias entre instituciones.

También requiere determinar quién participa en la toma de decisiones, cómo están representados los habitantes, qué mecanismos de control y rendición de cuentas se prevén y cómo evitar que la nueva administración se convierta en una autoridad más que se sume a las ya existentes.

La sociedad palestina en el Líbano ha cambiado, al igual que sus necesidades y prioridades. Las formas tradicionales de representación ya no bastan necesariamente para reflejar su diversidad social, económica y cultural. Por ello, el fortalecimiento del papel de los comités populares debería ir acompañado de mecanismos de representación claramente definidos que permitan la participación de los habitantes y den cabida a las mujeres, los jóvenes, las organizaciones profesionales y los actores de la sociedad civil.

No basta con que se escuchen sus opiniones durante las consultas. Estos distintos sectores deben poder contribuir de manera efectiva a definir las prioridades del plan, supervisar su aplicación y evaluar sus resultados. Porque un campamento no es una simple entidad administrativa que se organiza desde fuera, sino una comunidad con derecho a participar en las decisiones que afectan a su vida cotidiana, respetando la soberanía y las leyes del Estado libanés.

La prueba de los hechos, más allá de las declaraciones de intenciones

Para pasar de la fase de diseño a la de ejecución, el plan debe ir acompañado de un calendario preciso, un reparto claro de responsabilidades entre las distintas partes interesadas, fuentes de financiación identificadas y publicadas, indicadores medibles y un mecanismo de seguimiento y evaluación. También debe precisar las relaciones entre el organismo previsto para administrar los campamentos, los ministerios, los municipios, las autoridades palestinas y la UNRWA, a fin de evitar que se repitan los solapamientos de competencias que contribuyeron a la crisis.

Este proceso no puede desvincularse del papel de la UNRWA, que sigue asumiendo responsabilidades fundamentales en materia de educación, salud, ayuda humanitaria y servicios. Reorganizar la administración de los campamentos no significa transferir al Estado libanés las responsabilidades de la agencia sin aclarar las competencias, los recursos y las autoridades de referencia. Tampoco debe conducir a debilitar su mandato internacional, indisociable de la cuestión de los refugiados.

Del mismo modo, el desarrollo económico y social no puede surgir de un simple censo demográfico o un estudio urbanístico. Requiere programas de empleo, inversión y formación, así como la eliminación de las trabas legales que limitan la capacidad de los palestinos para trabajar, producir y contribuir a la economía libanesa.

Las consultas anunciadas, que durarán seis meses, ofrecen una oportunidad para evaluar la seriedad de la participación libanesa y palestina, así como la disposición de las partes implicadas a desarrollar el proyecto e introducir cambios sustanciales. El valor de estas consultas no se medirá por el número de reuniones celebradas ni por el de organismos invitados, sino por la influencia real de las observaciones formuladas en la versión definitiva del plan y por la capacidad de los habitantes de los campamentos para participar de manera efectiva en la definición de su futuro.

¿Qué gobernanza queremos?

El plan nacional de gobernanza de los campamentos palestinos abre un debate imprescindible sobre el futuro de las relaciones entre libaneses y palestinos. Pero también plantea un interrogante que trasciende los límites de los campamentos: ¿es posible construir una nueva relación entre el Estado libanés y los refugiados palestinos, basada en un reparto claro de responsabilidades y en el respeto de la soberanía y del derecho, sin que se convierta en una relación centrada fundamentalmente en la seguridad, que reduzca a las personas a su situación jurídica o a su lugar de residencia?

Resolver esta crisis exige varios acuerdos complementarios: un acuerdo político entre libaneses y palestinos que defina la naturaleza de las relaciones y las responsabilidades de cada parte; un acuerdo jurídico y legislativo que ponga fin a las ambigüedades en torno a los derechos civiles y sociales; y un acuerdo institucional que garantice la participación de los habitantes de los campamentos en su administración, en la supervisión de esta y en la rendición de cuentas.

La gobernanza no debe convertirse en una nueva etiqueta para gestionar una situación que permanece inalterada, ni en un medio de reorganizar las instituciones sin modificar las condiciones que originaron la crisis. El verdadero criterio de su éxito no será el número de organismos creados ni el de decisiones adoptadas, sino los avances concretos logrados en materia de seguridad, dignidad, derechos y servicios, así como la confianza y la colaboración que haya conseguido establecer entre el Estado libanés y la sociedad palestina.

El problema no radica en la necesidad de dotar a los campamentos de un sistema de gobernanza, sino en definir su contenido, determinar quiénes participan en su elaboración y garantizar su capacidad para abordar las causas profundas de la crisis, y no solo sus manifestaciones. El desafío que plantea este plan consiste en lograr que las relaciones libanopalestinas dejen atrás el legado de los acuerdos de seguridad y las ambigüedades políticas para dar paso a una alianza institucional claramente definida, que preserve la soberanía del Líbano y los derechos de los refugiados, manteniendo al mismo tiempo la dimensión nacional y política de la cuestión del retorno, en lugar de reducir la gobernanza a una nueva fórmula para gestionar una crisis interminable.