Taif, a Constituição e os maus hábitos da República (1/2)

No Líbano, não nos cansamos de invocar a Constituição, o Acordo de Taif, a democracia parlamentar e o respeito às instituições. No entanto, a cada crise presidencial, a cada formação de governo e a cada divergência entre os dirigentes políticos, assistimos às mesmas disputas sobre as atribuições de uns e de outros, às mesmas interpretações contraditórias dos textos constitucionais e aos mesmos impasses que acabamos por considerar inevitáveis. Cada um invoca a Constituição quando ela lhe dá razão e se apressa em esquecê-la quando contraria suas ambições. Quanto ao Acordo de Taif, alguns exigem sua aplicação integral enquanto defendem práticas que distorcem seus princípios, ao passo que outros lhe atribuem disposições ou intenções que ele jamais teve.

Antes de exigir novas reformas, seria conveniente retomar alguns fatos históricos e constitucionais, distinguir os textos das práticas estabelecidas e estas últimas das invenções políticas, e nos perguntar se as dificuldades enfrentadas por nossa República decorrem realmente das deficiências de suas instituições ou da maneira como nos acostumamos a fazê-las funcionar.

Três presidências, mas quem governa?

A questão é ainda mais pertinente em um país onde a distribuição de atribuições, concebida para impedir a concentração do poder, frequentemente serviu para multiplicar os centros de decisão e as possibilidades de obstrução. É razoável imaginar uma autoridade política comandada simultaneamente por três dirigentes e esperar que funcione de maneira eficaz sem se transformar em um espaço de barganhas permanentes? O presidente da República, o primeiro-ministro e o presidente da Câmara dos Deputados têm funções distintas. Por que, então, os vemos tantas vezes interferir nas competências uns dos outros, a ponto de já não sabermos quem decide, quem governa e quem deve prestar contas?

Tomemos o caso do presidente da Câmara dos Deputados. Desde quando o Poder Legislativo autoriza aquele que o preside a interferir nas decisões do governo, a agir como parceiro do Executivo, a receber embaixadores, ministros, oficiais militares e magistrados para lhes dar instruções? Com que direito ele pode retardar a apresentação e a leitura, perante os deputados, de projetos de lei considerados urgentes, paralisando assim a aplicação do artigo 58 da Constituição?

Dirão que o presidente da Câmara ocupa uma posição especial em nosso sistema político. Mas será que essa posição lhe confere poderes que a Constituição não reconhece? Sua influência não decorre também da capacidade de conseguir, por meio de determinados entendimentos políticos, que deputados favoráveis a ele sejam eleitos para a vice-presidência da Câmara, para sua Mesa Diretora e para a presidência de importantes comissões parlamentares? Soma-se a isso o fato de que passou a ser considerado o principal representante de toda uma comunidade religiosa e de que a famosa mithaqiyya, ou princípio do consenso comunitário, transformou seu consentimento em condição quase indispensável para qualquer decisão. Assim, ele acaba intervindo nos assuntos mais diversos e, por vezes, sua arbitragem se impõe até mesmo à das autoridades constitucionalmente competentes. É esse o funcionamento normal de um regime parlamentar ou uma confusão de poderes que acabamos aceitando de tanto conviver com ela?

O presidente da República não é o chefe de um grupo político

O caso do presidente da República apresenta uma dificuldade de outra natureza. O artigo 60 da Constituição, tanto antes quanto depois de Taif, estabelece que o presidente da República não está sujeito à responsabilidade política, ressalvados os casos excepcionais previstos no próprio dispositivo. Como seria possível, nessas condições, confiar-lhe a condução efetiva da política governamental? Não se pode exercer o Poder Executivo, contar com ministros encarregados de executar uma política própria e, ao mesmo tempo, não assumir a responsabilidade por essa política perante a Câmara dos Deputados. Como dizia o eminente jurista francês Léon Duguit: “Onde está a responsabilidade, está o poder”.

É precisamente isso que parecem esquecer aqueles que reivindicam cotas ministeriais em nome da Presidência da República, ou até mesmo o direito de indicar os ministros cristãos. Desde quando o chefe de Estado, que é presidente de todos os libaneses, tornou-se o representante exclusivo dos cristãos no governo? E como poderia o primeiro-ministro responder pela política de seu gabinete se parte de seus ministros estivesse politicamente subordinada a outra autoridade?

Não se trata, de forma alguma, de diminuir a importância da função presidencial. Muito pelo contrário, trata-se de restituir-lhe seu verdadeiro significado. O presidente da República exerce o papel de árbitro e orientador, zelando pelo respeito às instituições sem se tornar o chefe de um grupo político. Para isso, dispõe de numerosas atribuições. Pode solicitar uma nova deliberação sobre leis e decretos, participar das reuniões do Conselho de Ministros e presidi-las, apresentar questões que não constem da pauta estabelecida pelo primeiro-ministro, solicitar a convocação de reuniões extraordinárias, adiar sessões legislativas, dirigir mensagens à Câmara dos Deputados e desempenhar um papel fundamental nas reformas constitucionais. Além disso, seu mandato de seis anos goza de proteção especial, pois não pode ser encurtado fora dos procedimentos excepcionais previstos na Constituição, particularmente nos casos de alta traição ou violação da Constituição.

Essas atribuições não seriam suficientes para que ele desempenhe sua função? Por que seria necessário conceder-lhe também um poder governamental próprio, quando o gabinete precisa obter e manter a confiança do Parlamento e é o único politicamente responsável por suas decisões? A opinião pública também pode exercer sobre o governo uma pressão capaz de provocar sua queda. O presidente da República, por sua vez, não está sujeito a uma responsabilidade política semelhante. É precisamente por isso que deve permanecer acima das rivalidades partidárias.

O que Taif realmente mudou

Há décadas se afirma que o Acordo de Taif retirou poderes do presidente da República para transferi-los ao primeiro-ministro sunita. Essa afirmação foi repetida tantas vezes que muitos passaram a considerá-la uma verdade incontestável. No entanto, ela merece alguns esclarecimentos.

Nosso regime já não era democrático e parlamentar desde a Constituição de 1926? As práticas parlamentares não haviam, muito antes de Taif, complementado e esclarecido as atribuições e os papéis respectivos do presidente da República e do primeiro-ministro? Consultas parlamentares eram realizadas antes da designação do chefe de governo, e o gabinete comparecia perante a Câmara dos Deputados para solicitar um voto de confiança antes de exercer suas funções, embora a Constituição de 1926 não previsse expressamente esses procedimentos. Em contrapartida, na prática constitucional anterior a Taif, os atos do presidente da República também exigiam a contrassinatura do primeiro-ministro, além da do ministro competente, conforme os usos parlamentares que regiam a aplicação do artigo 54.

Portanto, havíamos adotado as práticas próprias de um regime parlamentar, mesmo sem incorporá-las integralmente ao texto constitucional. Por que afirmar hoje que elas não tinham valor?

O problema é que diversos presidentes da República, desde a independência, ultrapassaram suas atribuições constitucionais. Essas práticas levaram um número considerável de dirigentes muçulmanos, além de outros setores políticos, a exigir que as convenções parlamentares fossem expressamente incorporadas à Constituição e que se estabelecessem limites às intervenções presidenciais. Esse foi um dos objetivos das emendas adotadas após Taif. Não se tratava de retirar poderes de uma comunidade religiosa para entregá-los a outra, mas de adequar os textos constitucionais às exigências de um regime parlamentar no qual o governo exerce o poder e assume a responsabilidade correspondente.

Convém também recordar as circunstâncias em que o acordo foi negociado. Como sustentar que Taif representou uma vitória sunita sobre a Presidência maronita quando as negociações ocorreram na ausência do primeiro-ministro Rachid Karame, do mufti Hassan Khaled e de Nazem Kadri, assassinados no período anterior a Taif, enquanto Saeb Salam havia se exilado voluntariamente em Genebra? A Síria não havia, mesmo antes do Acordo Tripartite de 1985, se imposto como interlocutora e negociadora em nome dos sunitas?

O mesmo desconhecimento dos fatos aparece na controvérsia sobre os prazos para a formação dos governos. Continuamos ouvindo que a ausência, na Constituição resultante de Taif, de um prazo obrigatório para o primeiro-ministro decorreu da oposição dos sunitas, especialmente de Saeb Salam. No entanto, tanto este último quanto Selim Hoss e Hussein Husseini haviam defendido, em seus respectivos programas apresentados no início de 1989, o estabelecimento de prazos definidos para a formação do governo e sua apresentação à Câmara dos Deputados.

Quem se opôs a essa proposta? Os deputados da Frente Libanesa presentes nas negociações de Taif, que rejeitaram a possibilidade de resolver uma divergência entre o presidente da República e o primeiro-ministro submetendo a composição do governo ao Parlamento, que lhe concederia ou negaria um voto de confiança. Para eles, nenhuma arbitragem poderia prevalecer sobre a do presidente da República. Por que, então, atribuir hoje a uns aquilo que os outros haviam recusado?

Os mecanismos constitucionais da paralisia

Esses esclarecimentos históricos são particularmente necessários porque continuamos debatendo a natureza de nosso sistema político sem chegar a um acordo sobre o que ele realmente é. O preâmbulo da Constituição reformada após Taif define o Líbano como uma república democrática parlamentar. Mas nosso sistema, tal como funciona na prática, não se aproxima às vezes mais de um regime de assembleia? Quando surge uma divergência profunda sobre uma questão fundamental, nem o presidente da República nem o primeiro-ministro podem provocar livremente a dissolução da Câmara dos Deputados e convocar eleições antecipadas para devolver a decisão aos eleitores.

Por que, além disso, alguns insistem em considerar que, depois de Taif, o governo não pode mais solicitar poderes legislativos delegados por meio de decretos-leis? Esse procedimento existe nos regimes parlamentares e permite tratar rapidamente de questões urgentes, sob o controle do Parlamento, que conserva o poder de ratificar ou rejeitar as normas adotadas. Em que isso seria incompatível com a democracia parlamentar libanesa?

A essas dificuldades somam-se as regras que regem o funcionamento do Conselho de Ministros. Pode-se esperar que um governo trabalhe com regularidade e eficiência quando todas as suas reuniões exigem a presença de dois terços dos ministros, como se cada uma delas tivesse por objetivo realizar uma reforma constitucional? Por que a destituição de um ministro nomeado conjuntamente pelo presidente da República e pelo primeiro-ministro deve obter a aprovação de dois terços de seus colegas, permitindo assim que um ministro que se recuse a assinar um decreto aprovado pelo Conselho de Ministros fique praticamente livre de prestar contas? E como justificar que a renúncia de um terço dos ministros seja suficiente para provocar a queda de todo o governo?

Introduzimos no funcionamento cotidiano do Executivo mecanismos que permitem a uma minoria bloquear a ação da maioria. Depois nos surpreendemos quando os governos ficam paralisados. O chamado “terço de bloqueio”, que permite a uma minoria de ministros impedir determinadas decisões do governo, as maiorias qualificadas e as exigências reiteradas de consenso não contribuem para tornar o país ingovernável? Convém lembrar, ainda, que esse mecanismo foi adotado a pedido dos representantes cristãos, com o objetivo declarado de permitir que o presidente da República impedisse qualquer decisão do Conselho de Ministros da qual discordasse.