Campos palestinos no Líbano: o desafio da governança

Abordar a crise dos campos palestinos no Líbano não consiste, antes de mais nada, em perguntar como administrá-los, mas em compreender as razões pelas quais viveram, durante décadas, em uma situação de exceção dentro do Estado libanês. O problema nunca foi apenas administrativo ou de segurança, embora muitas vezes tenha se manifestado dessas formas. Ele resulta de um acúmulo de fatores políticos, jurídicos e sociais ligados à questão dos refugiados palestinos, à natureza das relações entre o Estado libanês e esses refugiados, bem como às transformações pelas quais passaram o cenário palestino, o Líbano e toda a região.

Nessa perspectiva, o início, no Grand Sérail, em 30 de outubro de 2026, das consultas sobre o plano nacional de governança dos campos palestinos no Líbano abre um debate que vai além do conteúdo do documento e de suas principais diretrizes, questionando a natureza das mudanças que ele poderia introduzir na realidade dos campos e, de forma mais ampla, nas relações líbano-palestinas. A questão não é saber se o Estado libanês deve estender sua autoridade e exercer sua soberania sobre todo o seu território, já que se trata de um princípio constitucional e de soberania incontestável, mas determinar como traduzir esse princípio em um arcabouço jurídico e institucional capaz de preservar a segurança e a estabilidade, garantindo ao mesmo tempo os direitos civis, sociais e humanos dos refugiados palestinos, sem comprometer sua identidade nacional nem seu direito de retorno.

Do Acordo do Cairo à era da governança

É impossível compreender o debate atual sobre a governança dos campos sem revisitar o Acordo do Cairo, assinado em 3 de novembro de 1969 entre o Estado libanês e a Organização para a Libertação da Palestina (OLP). Esse acordo surgiu em uma época em que a resistência armada palestina buscava organizar sua presença no Líbano e realizar operações de guerrilha no país, enquanto o Estado libanês tentava regulamentar essa presença e definir suas relações com as instituições militares e civis libanesas.

O acordo tratava da organização da presença palestina, dos direitos ao trabalho, à residência e à liberdade de circulação, bem como da criação, nos campos, de comitês locais palestinos encarregados de zelar pelos interesses dos moradores em cooperação com as autoridades locais. Também regulamentava certos aspectos da atuação dos fedayins e de suas relações com o Exército libanês, reafirmando que as autoridades civis e militares libanesas continuavam a exercer suas prerrogativas e responsabilidades. No entanto, esse acordo nasceu em um contexto político e de segurança excepcional e não conseguiu impedir o agravamento das tensões e contradições em torno da presença armada palestina e de suas relações com o Estado libanês.

Em 21 de maio de 1987, o Parlamento libanês revogou o acordo. Essa revogação, porém, não permitiu resolver os problemas que haviam surgido em sua esteira nem estabelecer um quadro alternativo coerente para reger as relações entre o Estado e os refugiados palestinos.

A importância de revisitar o Acordo do Cairo não está, portanto, na vontade de restabelecê-lo nem de reproduzir a época em que surgiu, mas na necessidade de compreender a evolução da questão palestina no Líbano. Em 1969, o principal desafio era organizar a presença armada palestina e suas relações com o Estado libanês. Hoje, trata-se de uma sociedade palestina presente no Líbano há mais de sete décadas, que enfrenta um acúmulo de problemas jurídicos, sociais, econômicos e urbanos, em um contexto de prolongamento do exílio e de impasse político na resolução da questão palestina.

Entre esses dois períodos, as responsabilidades e as realidades mudaram, mas persistem as questões relativas à representação palestina, à delimitação de competências, aos direitos dos refugiados e às relações com o Estado libanês. Se o Acordo do Cairo procurou organizar as relações entre o Estado libanês e a revolução palestina na época da luta armada, o desafio hoje é estabelecer uma relação entre o Estado libanês e a sociedade palestina num contexto de exílio prolongado, baseada no direito e nas instituições e capaz de preservar tanto a soberania libanesa quanto os direitos dos palestinos.

Da gestão da crise ao enfrentamento de suas causas

O plano nacional se articula em torno de três grandes eixos e aborda, entre outros temas, as armas, a segurança e a defesa, a justiça e o Estado de direito, a administração dos campos, os levantamentos e estudos urbanísticos, sociais e econômicos, o acompanhamento internacional, bem como os comitês populares e a participação comunitária. A abrangência dessas áreas revela uma tomada de consciência: a situação dos campos não pode ser tratada apenas sob a ótica da segurança, e a organização das relações entre o Estado libanês, as instituições palestinas, os municípios e a UNRWA exige um quadro institucional mais claramente definido.

Mas a multiplicação das áreas de intervenção não basta, por si só, para produzir uma nova abordagem. Os campos não são apenas bairros residenciais que sofrem com serviços insuficientes ou com a falta de planejamento urbano. São comunidades de refugiados que surgiram do desenraizamento dos palestinos de sua pátria e que, ao longo do tempo, se tornaram verdadeiras sociedades, dotadas de instituições próprias, autoridades de referência e particularidades sociais e políticas.

A ausência de um quadro jurídico estável que regule as relações entre o Estado e os refugiados, somada às divisões palestinas, à sobreposição de autoridades e ao enfraquecimento das instituições, levou ao surgimento de lacunas administrativas, de segurança e sociais. Essas carências estão relacionadas às políticas que trataram a presença palestina como uma questão provisória, mesmo quando o exílio se prolongava de geração em geração, transformando as necessidades dos moradores e seus modos de vida.

Por isso, a avaliação do plano exige revisitar as iniciativas que o precederam, em especial a Visão Libanesa Unificada sobre as Questões Relativas aos Refugiados Palestinos, adotada em 2017. Não se trata de retomar os tópicos já presentes nos documentos anteriores, mas de compreender o que impediu sua implementação e por quais razões, além de determinar se o novo plano dispõe de mecanismos diferentes e de uma capacidade real de superar os obstáculos políticos, jurídicos e administrativos que impediram a aplicação dos acordos anteriores.

Soberania libanesa e direitos palestinos

A questão das armas ocupa um lugar central no plano, que prevê pôr fim às manifestações armadas fora do controle do Estado, organizar a entrega gradual das armas ao exército libanês, reforçar a presença das forças de segurança legítimas e desenvolver o conceito de policiamento comunitário. Essa iniciativa dá continuidade às decisões governamentais relativas ao monopólio estatal da força armada e ao restabelecimento da autoridade do Estado.

O tratamento dessa questão, porém, não deve reproduzir a abordagem que reduz os campos à sua dimensão de segurança. O restabelecimento da autoridade do Estado não pode resultar apenas de medidas de segurança. Pressupõe também a aplicação do direito, a definição clara e a unificação das autoridades de referência, a prestação de serviços essenciais e o estabelecimento de uma relação de confiança entre as instituições oficiais e os moradores dos campos.

O mesmo se aplica aos direitos civis e sociais. O direito dos palestinos ao trabalho, à proteção social, à propriedade e à herança, assim como a regularização da situação das pessoas sem documentos de identidade, não são questões que possam ser adiadas até que se resolvam os problemas de segurança. Tampouco devem se tornar moeda de troca política ou em matéria de segurança. Essas questões têm importância própria, exigem respostas legislativas e administrativas claras e devem avançar paralelamente às medidas relativas às armas e à segurança.

Em seu discurso, o primeiro-ministro Nawaf Salam destacou que a melhoria da situação nos campos deveria combinar segurança, Estado de direito e bom funcionamento das instituições com o enfrentamento dos problemas sociais, econômicos, urbanísticos e dos serviços públicos. Também reafirmou a rejeição ao estabelecimento definitivo dos refugiados no Líbano e ao seu deslocamento forçado, o compromisso com o direito de retorno e a necessidade de a UNRWA continuar a cumprir sua missão de acordo com seu mandato internacional. Por sua vez, o representante da liderança palestina, Yasser Abbas, afirmou que os direitos humanos e civis não deveriam estar subordinados a nenhum outro processo. Essas posições estabelecem uma exigência essencial para o plano: os direitos não devem se transformar em promessas indefinidamente adiadas, assim como a questão da segurança não deve servir de pretexto para suspender todas as demais.

Quem representa os moradores dos campos?

Talvez a questão mais sensível do projeto de governança seja o espaço reservado aos moradores dos campos na tomada de decisões e na gestão dos próprios assuntos. O plano menciona os comitês populares e a participação comunitária e propõe uma estrutura institucional para a administração dos campos. Mas a governança não pode se limitar à criação de um novo órgão administrativo ou à redistribuição de competências entre instituições.

Ela também pressupõe definir quem participa das decisões, como os moradores são representados, quais mecanismos de fiscalização e prestação de contas estão previstos e como evitar que a nova administração se torne mais uma autoridade a se somar às já existentes.

A sociedade palestina no Líbano mudou, assim como suas necessidades e prioridades. As formas tradicionais de representação já não são necessariamente suficientes para expressar sua diversidade social, econômica e cultural. Por isso, o fortalecimento do papel dos comitês populares deveria ser acompanhado de mecanismos de representação claramente definidos, que permitam a participação dos moradores e abram espaço para mulheres, jovens, organizações profissionais e atores da sociedade civil.

Não basta que suas opiniões sejam ouvidas durante as consultas. Esses diferentes segmentos devem poder contribuir efetivamente para a definição das prioridades do plano, o acompanhamento de sua implementação e a avaliação de seus resultados. Afinal, um campo não é uma simples unidade administrativa organizada de fora, mas uma comunidade que tem o direito de participar das decisões sobre sua vida cotidiana, respeitando a soberania e as leis do Estado libanês.

O teste da realidade, para além das declarações de intenção

Para passar da fase de concepção à de implementação, o plano deve contar com um cronograma preciso, uma distribuição clara de responsabilidades entre as diferentes partes interessadas, fontes de financiamento identificadas e divulgadas publicamente, indicadores mensuráveis e um mecanismo de monitoramento e avaliação. Deve também especificar as relações entre o órgão previsto para administrar os campos, os ministérios, os municípios, as autoridades palestinas e a UNRWA, a fim de evitar a repetição das sobreposições de competências que contribuíram para a crise.

Essa iniciativa não pode ser dissociada do papel da UNRWA, que continua a assumir responsabilidades fundamentais na educação, na saúde, na ajuda humanitária e na prestação de serviços. Reorganizar a administração dos campos não significa transferir para o Estado libanês as responsabilidades da agência sem esclarecer as competências, os recursos e as autoridades responsáveis. Tampouco deve levar ao enfraquecimento de seu mandato internacional, indissociável da questão dos refugiados.

Da mesma forma, o desenvolvimento econômico e social não pode resultar de um simples censo demográfico ou de um levantamento urbanístico. Exige programas de emprego, investimento e formação, além da remoção dos obstáculos jurídicos que limitam a capacidade dos palestinos de trabalhar, produzir e contribuir para a economia libanesa.

As consultas anunciadas, com duração prevista de seis meses, constituem uma oportunidade para avaliar a seriedade da participação libanesa e palestina, bem como a disposição das partes envolvidas para aperfeiçoar o projeto e introduzir mudanças efetivas. O valor dessas consultas não será medido pelo número de reuniões realizadas nem pelo de organizações convidadas, mas pela influência real das observações apresentadas sobre a versão final do plano e pela capacidade dos moradores dos campos de participar concretamente da definição de seu futuro.

Que governança queremos?

O plano nacional de governança dos campos palestinos abre um debate indispensável sobre o futuro das relações entre libaneses e palestinos. Mas também levanta uma questão que ultrapassa os limites dos campos: é possível construir uma nova relação entre o Estado libanês e os refugiados palestinos, baseada em uma distribuição clara de responsabilidades e no respeito à soberania e ao direito, sem que ela se transforme em uma relação centrada essencialmente na segurança, reduzindo as pessoas à sua condição jurídica ou ao seu local de residência?

Resolver essa crise exige vários acordos complementares: um acordo político entre libaneses e palestinos que defina a natureza das relações e as responsabilidades de cada parte; um acordo jurídico e legislativo que ponha fim às ambiguidades em torno dos direitos civis e sociais; e um acordo institucional que garanta a participação dos moradores dos campos em sua administração, na fiscalização dessa administração e na prestação de contas.

A governança não deve se tornar um novo nome para a gestão de uma situação que permanece inalterada, nem um meio de reorganizar as instituições sem modificar as condições que geraram a crise. O verdadeiro critério de seu sucesso não será o número de órgãos criados nem o de decisões adotadas, mas os avanços concretos em segurança, dignidade, direitos e serviços, assim como a confiança e a parceria que conseguir estabelecer entre o Estado libanês e a sociedade palestina.

O problema não está na necessidade de dotar os campos de um sistema de governança, mas na definição do seu conteúdo, na identificação de quem participa da sua elaboração e na sua capacidade de enfrentar as causas profundas da crise, e não apenas as suas manifestações. O desafio colocado por este plano consiste em fazer com que as relações libano-palestinas passem do legado de acordos de segurança e ambiguidades políticas para uma parceria institucional claramente definida, que preserve a soberania do Líbano e os direitos dos refugiados, mantendo a questão do retorno na sua dimensão nacional e política, em vez de reduzir a governança a uma nova fórmula de gestão de uma crise sem fim.