Taëf, la Constitution et les mauvaises habitudes de la République (1/2)

Nous ne cessons, au Liban, de nous réclamer de la Constitution, de l’accord de Taëf, de la démocratie parlementaire et du respect des institutions. Pourtant, à chaque crise présidentielle, chaque formation de gouvernement, ou chaque désaccord entre les responsables politiques, nous sommes témoins des mêmes querelles sur les prérogatives des uns et des autres, aux mêmes interprétations contradictoires des textes, ou encore des mêmes blocages que l’on finit par considérer comme une fatalité. Chacun invoque la Constitution lorsqu’elle lui donne raison et s’empresse de l’oublier lorsqu’elle contrarie ses ambitions. Quant à l’accord de Taëf, certains exigent son application intégrale tout en défendant des pratiques qui en dénaturent les principes, quand d’autres lui attribuent des dispositions ou des intentions qu’il n’a jamais eues.

Il serait pourtant utile, avant de réclamer de nouvelles réformes, de revenir sur quelques vérités historiques et constitutionnelles, de distinguer les textes des usages et les usages des inventions politiques, et de nous demander si les difficultés que connaît notre République tiennent réellement à l’insuffisance de ses institutions ou à la manière dont nous avons pris l’habitude de les faire fonctionner.

Trois présidences, mais qui gouverne?

La question mérite d’autant plus d’être posée que nous vivons dans un pays où le partage des prérogatives, censé empêcher la concentration du pouvoir, a souvent servi à multiplier les centres de décision et les possibilités d’obstruction. Peut-on sérieusement concevoir une autorité politique dirigée simultanément par trois têtes et espérer qu’elle fonctionne sans devenir un lieu de marchandages permanents? Le président de la République, le président du Conseil et le président de la Chambre des députés ont des fonctions distinctes. Pourquoi les voit-on si souvent intervenir dans les domaines de compétence les uns des autres, au point que l’on ne sait plus qui décide, qui gouverne et qui doit rendre des comptes?

Prenons le cas du président de la Chambre. Depuis quand le pouvoir législatif autorise-t-il celui qui le préside à intervenir dans les décisions du gouvernement, à se comporter comme un partenaire de l’Exécutif, à recevoir des ambassadeurs, des ministres, des officiers et des magistrats pour leur donner des directives? De quel droit peut-il retarder la présentation et la lecture devant les députés de projets de loi revêtant un caractère d’urgence, paralysant ainsi l’application de l’article 58 de la Constitution?

On nous répondra que le président de la Chambre occupe une place particulière dans notre système politique. Mais cette place lui donne-t-elle des compétences que la Constitution ne lui reconnaît pas? Son influence ne tient-elle pas également au fait qu’il parvient, suite à certaines ententes, à faire élire à la vice-présidence de la Chambre, à son Bureau et à la tête de commissions parlementaires importantes des députés qui lui sont favorables? Ajoutons à cela qu’on le considère désormais comme le premier représentant d’une communauté entière et que la fameuse «mithaqiyya» fait de son consentement une condition presque indispensable à toute décision. Le voilà ainsi appelé à intervenir dans les affaires les plus diverses, son arbitrage s’imposant parfois à celui des autorités constitutionnellement compétentes. Est-ce encore le fonctionnement normal d’un régime parlementaire, ou une confusion des pouvoirs que nous avons fini par accepter à force de la subir?

Le président de la République n’est pas le chef d’un camp

Le cas du président de la République soulève une difficulté d’une autre nature. L’article 60 de la Constitution, dans sa rédaction antérieure comme dans celle issue de Taëf, consacre son irresponsabilité politique, sous réserve des cas exceptionnels qu’il prévoit. Comment pourrait-on, dans ces conditions, lui confier la conduite effective de la politique gouvernementale? On ne peut à la fois exercer le pouvoir exécutif, disposer de ministres chargés d’appliquer sa propre politique et ne pas en assumer la responsabilité devant la Chambre des députés. « Là où est la responsabilité, là est le pouvoir », disait le doyen Léon Duguit.

C’est pourtant ce que semblent oublier ceux qui réclament au nom de la présidence de la République des quotas ministériels, voire le droit de désigner les ministres chrétiens. Depuis quand le chef de l’État, qui est le président de tous les Libanais, serait-il devenu le représentant exclusif des chrétiens au gouvernement? Et comment le président du Conseil pourrait-il répondre de la politique de son cabinet si une partie de ses ministres relevait politiquement d’une autre autorité?

Il ne s’agit nullement de diminuer la fonction présidentielle. Bien au contraire, il importe de lui rendre sa véritable signification. Le président de la République est l’arbitre et le conseiller, celui qui veille au respect des institutions sans devenir lui-même le chef d’un camp. Il dispose pour cela de nombreuses prérogatives. Il peut demander une nouvelle délibération des lois et des décrets, assister aux réunions du Conseil des ministres et les présider, soumettre des questions ne figurant pas à l’ordre du jour fixé par le président du Conseil, demander la convocation de réunions extraordinaires, reporter la tenue des sessions législatives, adresser des messages à la Chambre des députés et jouer un rôle essentiel dans la révision de la Constitution. Son mandat de six ans bénéficie de surcroît d’une protection particulière, puisqu’il ne peut être écourté en dehors des procédures exceptionnelles prévues par la Constitution, notamment en cas de haute trahison ou de violation de celle-ci.

Ces moyens ne suffisent-ils pas à lui permettre d’exercer sa fonction? Pourquoi faudrait-il encore lui attribuer un pouvoir gouvernemental propre, alors que le cabinet, lui, doit obtenir et conserver la confiance du Parlement et demeure seul politiquement responsable de ses décisions? L’opinion publique peut également exercer sur lui une pression capable de provoquer sa chute. Le président de la République, en revanche, n’est pas soumis à une telle responsabilité politique. C’est précisément pour cette raison qu’il doit se tenir au-dessus des rivalités partisanes.

Ce que Taëf a réellement changé

On affirme depuis des décennies que l’accord de Taëf aurait dépouillé le président de la République de ses pouvoirs pour les transférer au président du Conseil sunnite. Cette affirmation, répétée jusqu’à devenir une évidence pour beaucoup, mérite quelques explications.

Notre régime n’était-il pas déjà démocratique et parlementaire depuis la Constitution de 1926? Les usages parlementaires n’avaient-ils pas, bien avant Taëf, complété et précisé les prérogatives respectives du président de la République et du président du Conseil? Les consultations parlementaires précédant la désignation du chef du gouvernement, comme l’obligation pour celui-ci de présenter son cabinet devant les députés afin d’obtenir leur confiance avant d’exercer ses fonctions, étaient pratiquées alors même que la Constitution de 1926 n’en faisait pas expressément mention. En revanche tous les actes du président de la République avaient besoin du contreseing du premier ministre et du ministre concerné comme mentionné dans l’article 54 de la constitution avant Taëf.

Nous avions donc adopté les usages du régime parlementaire, sans toujours les inscrire dans le texte. Pourquoi prétendre aujourd’hui qu’ils n’avaient aucune valeur?

La difficulté vient de ce que plusieurs présidents de la République ont, depuis l’indépendance, outrepassé leurs prérogatives. Ces pratiques ont conduit une large partie des responsables musulmans, et pas seulement eux, à demander que les usages parlementaires soient intégrés explicitement à la Constitution et que soient établies des limites aux interventions présidentielles. Tel fut l’un des objets des amendements issus de Taëf. Il ne s’agissait pas de retirer des pouvoirs à une communauté pour les offrir à une autre, mais de mettre les textes en conformité avec les exigences d’un régime parlementaire dans lequel le gouvernement exerce le pouvoir et en assume la responsabilité.

Il convient d’ailleurs de rappeler les circonstances dans lesquelles l’accord fut négocié. Comment soutenir qu’il consacrait une victoire sunnite sur la présidence maronite alors que les discussions se sont déroulées en l’absence du Premier ministre Rachid Karamé, du mufti Hassan Khaled et de Nazem Kadri, assassinés dans la période qui a précédé Taëf, alors que Sëeb Salam s’était auto-exilé à Genève ?! N’était-ce pas la Syrie qui, depuis avant même l’accord tripartite de 1985, s’était imposée comme négociateur au nom des sunnites?

La même méconnaissance des faits se retrouve dans la polémique sur les délais de formation des gouvernements. On entend encore dire que l’absence, dans la Constitution issue de Taëf, d’un délai imposé au président du Conseil serait due à l’opposition des sunnites, notamment du président Saëb Salam. Or ce dernier, comme les présidents Sélim Hoss et Hussein Husseini, avait demandé dans leurs programmes respectifs début 1989 que soit fixé un délai pour la formation du gouvernement et pour sa présentation devant la Chambre des députés.

Qui s’y était opposé? Les députés du Front libanais présents à Taëf, qui refusaient qu’un différend entre le président de la République et le président du Conseil puisse être tranché par le Parlement, appelé à accorder ou à refuser sa confiance à l’équipe gouvernementale proposée. Pour eux, aucun arbitrage ne devait prévaloir sur celui du président de la République. Pourquoi attribuer aujourd’hui aux uns ce que les autres avaient refusé?

Les mécanismes constitutionnels de la paralysie

Ces rappels historiques sont d’autant plus nécessaires que nous continuons de débattre de notre régime politique sans nous entendre sur sa nature. Le préambule de la Constitution issue de Taëf définit le Liban comme une république démocratique parlementaire. Mais notre système, tel qu’il fonctionne, ne se rapproche-t-il pas parfois davantage d’un régime d’assemblée? Lorsque survient un désaccord profond sur une question essentielle, ni le président de la République ni le président du Conseil ne peuvent provoquer librement la dissolution de la Chambre et la tenue d’élections anticipées afin de rendre la parole aux électeurs.

Pourquoi, par ailleurs, certains considèrent-ils que le recours aux décrets-lois, dans le cadre d’une délégation de compétences législatives accordée au gouvernement, serait devenu impossible après Taëf? Cette procédure existe dans les régimes parlementaires et permet de traiter rapidement des questions urgentes, sous le contrôle du Parlement, qui conserve le pouvoir de ratifier ou de rejeter les textes adoptés. En quoi serait-elle incompatible avec la démocratie parlementaire libanaise?

Il faut ajouter à ces difficultés les règles qui président au fonctionnement du Conseil des ministres. Peut-on attendre d’un gouvernement qu’il travaille efficacement lorsque le quorum de chacune de ses réunions exige la présence des deux tiers des ministres, comme s’il s’agissait chaque fois de procéder à une révision constitutionnelle? Pourquoi la révocation d’un ministre nommé conjointement par le président de la République et le président du Conseil devrait-elle recueillir l’approbation des deux tiers de ses collègues, permettant ainsi à celui qui refuse de signer un décret adopté en Conseil des ministres de se soustraire pratiquement à toute mise en cause? Et comment justifier que la démission d’un tiers des ministres puisse entraîner celle du gouvernement entier?

Nous avons introduit dans le fonctionnement ordinaire de l’Exécutif des mécanismes permettant à une minorité de bloquer l’action de la majorité. Nous nous étonnons ensuite que les gouvernements soient paralysés. Ce tiers de blocage, ces majorités qualifiées et ces exigences de consensus ne contribuent-ils pas à rendre le pays ingouvernable? Or ce tiers de blocage a été retenu suite à la demande des chrétiens dans le but de permettre, selon ces derniers, au président de la République de stopper toute décision du Conseil des ministres qui ne lui convenait pas.