Camps palestiniens au Liban: le défi de la gouvernance

Aborder la crise des camps palestiniens au Liban ne consiste pas d’abord à se demander comment les administrer, mais à comprendre les raisons pour lesquelles ils ont vécu, pendant des décennies, dans une situation d’exception au sein de l’État libanais. Le problème n’a jamais été uniquement administratif ou sécuritaire, même s’il s’est souvent manifesté sous ces formes. Il résulte d’une accumulation de facteurs politiques, juridiques et sociaux liés à la question des réfugiés palestiniens, à la nature des relations entre l’État libanais et ces derniers, ainsi qu’aux transformations qu’ont connues la scène palestinienne, le Liban et l’ensemble de la région.

Dans cette perspective, le lancement, au Grand Sérail, le 30 octobre 2026, des consultations sur le plan national de gouvernance des camps palestiniens au Liban ouvre un débat qui dépasse le contenu du document et ses grands axes pour interroger la nature des changements qu’il pourrait introduire dans la réalité des camps et, plus largement, dans les relations libano-palestiniennes. La question n’est pas de savoir si l’État libanais doit étendre son autorité et exercer sa souveraineté sur l’ensemble de son territoire, puisqu’il s’agit là d’un principe constitutionnel et souverain incontestable, mais de déterminer comment traduire ce principe dans un dispositif juridique et institutionnel capable de préserver la sécurité et la stabilité tout en garantissant les droits civils, sociaux et humains des réfugiés palestiniens, sans porter atteinte à leur identité nationale ni à leur droit au retour.

De l’accord du Caire à l’ère de la gouvernance

Il est impossible de comprendre le débat actuel sur la gouvernance des camps sans revenir à l’accord du Caire, signé le 3 novembre 1969 entre l’État libanais et l’Organisation de libération de la Palestine (OLP). Cet accord est intervenu à une époque où la résistance palestinienne armée cherchait à organiser sa présence au Liban et à y mener des opérations de guérilla, tandis que l’État libanais tentait d’encadrer cette présence et d’en définir les rapports avec ses institutions militaires et civiles.

L’accord portait sur l’organisation de la présence palestinienne, les droits au travail, au séjour et à la liberté de circulation, ainsi que sur la création, dans les camps, de comités locaux palestiniens chargés de veiller aux intérêts des habitants en coopération avec les autorités locales. Il réglementait également certains aspects de l’action des fedayins et de leurs relations avec l’armée libanaise, tout en réaffirmant que les autorités civiles et militaires libanaises continuaient d’exercer leurs prérogatives et leurs responsabilités. Mais cet accord était né dans un contexte politique et sécuritaire exceptionnel et n’a pas réussi à empêcher l’aggravation des tensions et des contradictions entourant la présence palestinienne armée et ses relations avec l’État libanais.

Le 21 mai 1987, le Parlement libanais a abrogé l’accord. Cette abrogation n’a toutefois permis ni de résoudre les problèmes apparus dans son sillage ni de mettre en place un cadre alternatif cohérent pour régir les relations entre l’État et les réfugiés palestiniens.

L’intérêt de revenir sur l’accord du Caire ne réside donc ni dans la volonté de le rétablir ni dans celle de reproduire l’époque qui l’a vu naître, mais dans la nécessité de comprendre l’évolution de la question palestinienne au Liban. En 1969, l’enjeu principal consistait à organiser la présence palestinienne armée et ses rapports avec l’État libanais. Aujourd’hui, il s’agit d’une société palestinienne présente au Liban depuis plus de sept décennies, confrontée à une accumulation de problèmes juridiques, sociaux, économiques et urbains, sur fond de prolongation de l’exil et d’impasse politique dans le règlement de la question palestinienne.

Entre ces deux périodes, les responsabilités et les réalités ont changé, mais les interrogations relatives à la représentation palestinienne, à la délimitation des compétences, aux droits des réfugiés et aux relations avec l’État libanais demeurent. Si l’accord du Caire avait tenté d’organiser les rapports entre l’État libanais et la révolution palestinienne à l’époque de la lutte armée, le défi consiste aujourd’hui à établir une relation entre l’État libanais et la société palestinienne dans un contexte d’exil prolongé, fondée sur le droit et les institutions, et capable de préserver à la fois la souveraineté libanaise et les droits des Palestiniens.

De la gestion de la crise au traitement de ses causes

Le plan national s’articule autour de trois grands axes et aborde notamment les armes, la sécurité et la défense, la justice et l’État de droit, l’administration des camps, les relevés et études urbanistiques, sociaux et économiques, l’accompagnement international, ainsi que les comités populaires et la participation communautaire. L’étendue de ces domaines témoigne d’une prise de conscience : la situation des camps ne saurait être abordée sous le seul angle sécuritaire, et l’organisation des rapports entre l’État libanais, les institutions palestiniennes, les municipalités et l’UNRWA exige un cadre institutionnel plus clairement défini.

Mais la multiplication des domaines d’intervention ne suffit pas, à elle seule, à produire une approche nouvelle. Les camps ne sont pas simplement des quartiers d’habitation souffrant de services insuffisants ou d’un défaut de planification urbaine. Ce sont des communautés de réfugiés nées de l’arrachement des Palestiniens à leur patrie et devenues, au fil du temps, de véritables sociétés, dotées de leurs propres institutions, autorités de référence et particularités sociales et politiques.

L’absence d’un cadre juridique stable régissant les relations entre l’État et les réfugiés, conjuguée aux divisions palestiniennes, à l’enchevêtrement des autorités et à l’affaiblissement des institutions, a entraîné l’apparition de vides administratifs, sécuritaires et sociaux. Ces carences ne sont pas sans rapport avec les politiques qui ont considéré la présence palestinienne comme une question provisoire, alors même que l’exil se prolongeait de génération en génération, transformant les besoins des habitants et leurs modes de vie.

C’est pourquoi l’évaluation du plan impose de revenir sur les initiatives qui l’ont précédé, notamment la Vision libanaise unifiée sur les questions relatives aux réfugiés palestiniens, adoptée en 2017. Il ne s’agit pas de reprendre les intitulés déjà présents dans les documents antérieurs, mais de comprendre ce qui a entravé leur mise en œuvre, pour quelles raisons, et de déterminer si le nouveau plan dispose de mécanismes différents et d’une véritable capacité à surmonter les obstacles politiques, juridiques et administratifs qui ont empêché l’application des accords précédents.

Souveraineté libanaise et droits palestiniens

La question des armes occupe une place centrale dans le plan, qui prévoit de mettre fin aux manifestations armées échappant à l’autorité de l’État, d’organiser la remise progressive des armes à l’armée libanaise, de renforcer la présence des forces de sécurité légitimes et de développer le concept de police de proximité. Cette démarche s’inscrit dans le prolongement des décisions gouvernementales relatives au monopole étatique de la force armée et au rétablissement de l’autorité de l’État.

Le traitement de cette question ne doit cependant pas reproduire l’approche qui réduit les camps à leur dimension sécuritaire. Le rétablissement de l’autorité de l’État ne saurait résulter des seules mesures de sécurité. Il suppose également l’application du droit, la clarification et l’unification des autorités de référence, la fourniture des services essentiels et l’instauration d’une relation de confiance entre les institutions officielles et les habitants des camps.

Il en va de même pour les droits civils et sociaux. Le droit des Palestiniens au travail, à la protection sociale, à la propriété et à l’héritage, ainsi que la régularisation de la situation des personnes dépourvues de documents d’identité, ne constituent pas des questions susceptibles d’être renvoyées à l’après-règlement du dossier sécuritaire. Elles ne doivent pas davantage devenir une monnaie d’échange politique ou sécuritaire. Ces dossiers existent par eux-mêmes, exigent des réponses législatives et administratives claires et doivent avancer parallèlement aux mesures concernant les armes et la sécurité.

Dans son allocution, le Premier ministre Nawaf Salam a souligné que l’amélioration de la situation des camps devait conjuguer sécurité, État de droit et bon fonctionnement des institutions avec la prise en charge des problèmes sociaux, économiques, urbains et des services publics. Il a également réaffirmé le refus de l’implantation définitive des réfugiés au Liban et de leur déplacement forcé, l’attachement au droit au retour ainsi que la nécessité pour l’UNRWA de continuer à remplir sa mission conformément à son mandat international. De son côté, le représentant de la direction palestinienne, Yasser Abbas, a affirmé que les droits humains et civils ne devaient être subordonnés à aucun autre processus. Ces prises de position fixent au plan une exigence essentielle : les droits ne doivent pas se transformer en promesses indéfiniment reportées, pas plus que le dossier sécuritaire ne doit servir de prétexte à la suspension de tous les autres.

Qui représente les habitants des camps ?

La question la plus sensible du projet de gouvernance concerne peut-être la place réservée aux habitants des camps dans l’élaboration des décisions et la gestion de leurs propres affaires. Le plan évoque les comités populaires et la participation communautaire et propose un cadre institutionnel pour l’administration des camps. Mais la gouvernance ne saurait se réduire à la création d’un nouvel organisme administratif ou à une redistribution des compétences entre institutions.

Elle suppose aussi de déterminer qui participe à la décision, comment les habitants sont représentés, quels mécanismes de contrôle et de reddition des comptes sont prévus et comment éviter que la nouvelle administration ne devienne une autorité supplémentaire venant s’ajouter à celles qui existent déjà.

La société palestinienne au Liban a changé, tout comme ses besoins et ses priorités. Les formes traditionnelles de représentation ne suffisent plus nécessairement à exprimer sa diversité sociale, économique et culturelle. Dès lors, le renforcement du rôle des comités populaires devrait s’accompagner de mécanismes de représentation clairement définis, permettant la participation des habitants et ouvrant la voie aux femmes, aux jeunes, aux organisations professionnelles et aux acteurs de la société civile.

Il ne suffit pas que leurs opinions soient entendues pendant les consultations. Ces différentes composantes doivent pouvoir contribuer effectivement à la définition des priorités du plan, au suivi de son application et à l’évaluation de ses résultats. Car un camp n’est pas un simple objet administratif que l’on organise de l’extérieur, mais une communauté qui a le droit de participer aux décisions concernant sa vie quotidienne, dans le respect de la souveraineté et des lois de l’État libanais.

L’épreuve des faits, au-delà des déclarations d’intention

Pour passer du stade de la conception à celui de la mise en œuvre, le plan doit être assorti d’un calendrier précis, d’une répartition claire des responsabilités entre les différentes parties prenantes, de sources de financement identifiées et rendues publiques, d’indicateurs mesurables ainsi que d’un dispositif de contrôle et d’évaluation. Il doit également préciser les relations entre l’organisme envisagé pour administrer les camps, les ministères, les municipalités, les autorités palestiniennes et l’UNRWA, afin d’éviter de reproduire les chevauchements de compétences qui ont contribué à la crise.

Cette démarche ne peut être dissociée du rôle de l’UNRWA, qui continue d’assumer des responsabilités fondamentales dans l’éducation, la santé, l’aide humanitaire et les services. Réorganiser l’administration des camps ne signifie pas transférer à l’État libanais les responsabilités de l’agence sans clarification des compétences, des ressources et des autorités de référence. Cela ne doit pas davantage conduire à affaiblir son mandat international, indissociable de la question des réfugiés.

De même, le développement économique et social ne saurait résulter d’un simple recensement démographique ou d’un relevé urbanistique. Il nécessite des programmes d’emploi, d’investissement et de formation, ainsi que la levée des obstacles juridiques qui limitent la capacité des Palestiniens à travailler, à produire et à contribuer à l’économie libanaise.

Les consultations annoncées pour une durée de six mois constituent une occasion de mesurer le sérieux de la participation libanaise et palestinienne, ainsi que la disposition des parties concernées à faire évoluer le projet et à y introduire de véritables modifications. La valeur de ces consultations ne se mesurera ni au nombre de réunions organisées ni à celui des organismes invités, mais à l’influence réelle des observations formulées sur la version définitive du plan et à la capacité des habitants des camps de participer concrètement à la définition de leur avenir.

Quelle gouvernance voulons-nous ?

Le plan national de gouvernance des camps palestiniens ouvre un débat indispensable sur l’avenir des relations libano-palestiniennes. Mais il soulève également une interrogation qui dépasse les limites des camps : est-il possible de construire une relation nouvelle entre l’État libanais et les réfugiés palestiniens, fondée sur une répartition claire des responsabilités et le respect de la souveraineté et du droit, sans qu’elle se transforme en une relation essentiellement sécuritaire, réduisant les individus à leur statut juridique ou à leur lieu de résidence ?

Résoudre cette crise exige plusieurs accords complémentaires : un accord politique libano-palestinien définissant la nature des relations et les responsabilités de chaque partie ; un accord juridique et législatif mettant fin aux ambiguïtés entourant les droits civils et sociaux ; et un accord institutionnel garantissant la participation des habitants des camps à leur administration, au contrôle de celle-ci et à la reddition des comptes.

La gouvernance ne doit pas devenir une nouvelle appellation pour la gestion d’une situation inchangée, ni un moyen de réorganiser les institutions sans toucher aux conditions qui ont engendré la crise. Le véritable critère de sa réussite ne sera ni le nombre d’organismes créés ni celui des décisions adoptées, mais les progrès concrets réalisés en matière de sécurité, de dignité, de droits et de services, ainsi que la confiance et le partenariat qu’elle sera parvenue à établir entre l’État libanais et la société palestinienne.

Le problème ne réside pas dans la nécessité de doter les camps d’une gouvernance, mais dans la définition de son contenu, dans l’identification de ceux qui participent à son élaboration et dans sa capacité à s’attaquer aux causes profondes de la crise plutôt qu’à ses seules manifestations. Le défi posé par ce plan consiste à faire passer les relations libano-palestiniennes de l’héritage des arrangements sécuritaires et des ambiguïtés politiques à un partenariat institutionnel clairement défini, préservant la souveraineté du Liban et les droits des réfugiés, tout en maintenant la question du retour dans sa dimension nationale et politique, plutôt que de réduire la gouvernance à une nouvelle formule de gestion d’une crise qui n’en finit pas.