De la guerra al Estado

La importancia del acuerdo marco propuesto entre el Líbano e Israel no radica únicamente en que busca poner fin a una confrontación militar. Su verdadero alcance reside en el profundo cambio que refleja en la naturaleza misma de los acuerdos de posguerra. El documento se aparta de los acuerdos tradicionales de alto al fuego y va mucho más allá de regular las líneas de contacto o las modalidades de retirada. Sienta las bases de un nuevo modelo de resolución de conflictos, en el que la construcción del Estado pasa a formar parte del proceso de construcción de la paz, y en el que la soberanía adquiere un significado renovado, mucho más complejo que la simple protección de las fronteras.

Mientras que los Acuerdos de Camp David, el Tratado de Paz entre Israel y Jordania firmado en Wadi Araba, así como el Acuerdo de Taif y los Acuerdos de Dayton surgieron tras grandes guerras con el propósito de reorganizar las relaciones políticas entre antiguos beligerantes, el acuerdo actual va un paso más allá. Busca redefinir la relación entre el propio Estado libanés y los instrumentos de la fuerza existentes dentro de su territorio, al tiempo que reconfigura el entorno de seguridad regional, pese a la oposición de Hezbolá, que pretende apoyarse en su patrocinador iraní para definir los contornos del orden de la posguerra.

Resulta igualmente significativo que el documento no parta de la pregunta de por qué estalló la guerra. Plantea una interrogante muy distinta: ¿qué forma debe adoptar el Estado una vez terminada la guerra? Por ello presta mucha menos atención a las conocidas causas históricas del conflicto que al orden político llamado a surgir cuando cesen los combates. Más que escribir el epílogo de la guerra, escribe el prólogo de una nueva etapa política.

Una lectura deconstructiva del texto revela que su cuestión central no son las fronteras, sino el monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado. Prácticamente todas sus disposiciones giran en torno a devolver al Estado libanés la facultad exclusiva de decidir sobre la guerra y la paz, desarmar a los grupos armados que operan al margen de las instituciones oficiales y someter la seguridad nacional a la autoridad constitucional. De este modo, el acuerdo refleja una evolución notable del propio concepto de soberanía. Esta deja de limitarse a la protección de las fronteras o al fin de la ocupación y pasa a abarcar también el control exclusivo del Estado sobre el uso de la fuerza dentro de su territorio. La soberanía adquiere así una doble dimensión: se ejerce tanto sobre el territorio como sobre los instrumentos de la fuerza en el ámbito interno.

Al mismo tiempo, el documento pone de manifiesto la habilidad negociadora del embajador Simon Karam y de su equipo diplomático. No reabre el expediente de las fronteras internacionales ni las considera un asunto susceptible de una nueva negociación. Parte, por el contrario, de la premisa implícita de que esas fronteras, salvo las cuestiones técnicas ampliamente conocidas, se sustentan en una legitimidad internacional ya consolidada conforme al derecho internacional, derivada del Acuerdo General de Armisticio libanés-israelí de 1949, teniendo además presentes las circunstancias históricas que dieron origen a dicho acuerdo, lo justificaron y le otorgaron legitimidad. De esta manera, los negociadores libaneses lograron separar la cuestión de la soberanía territorial, considerada un asunto jurídicamente resuelto, de las disposiciones de seguridad impuestas por las circunstancias de la guerra. Con ello evitaron que los resultados del conflicto se convirtieran en un pretexto para redefinir las fronteras del Estado libanés, cuyo papel en la estabilidad internacional sigue siendo especialmente relevante, o para reabrir la discusión sobre cualquier acuerdo definitivo que pudiera alcanzarse en el futuro. En ese sentido, este enfoque constituye un modelo internacional para la preservación del conjunto de los instrumentos jurídicos internacionales, cuyo alcance continúa determinado por su contexto histórico integral, es decir, por su entorno geoestratégico regional e internacional.

La filosofía que sustenta la aplicación del acuerdo reviste una importancia comparable a la de su propio contenido. El documento no parte de la idea de que la paz surgirá simplemente con la firma del acuerdo. Reconoce implícitamente que las secuelas de la guerra seguirán presentes sobre el terreno y que durante el periodo de transición continuarán existiendo riesgos de violaciones e incidentes. Por ello adopta una lógica gradual, en la que cada retirada corresponde a un paso recíproco y cada avance sobre el terreno va acompañado de mecanismos de verificación y supervisión internacional. El gradualismo deja así de ser un simple procedimiento técnico para convertirse en una auténtica filosofía política que reconoce que el tránsito de la guerra a la paz constituye un proceso acumulativo y no un acontecimiento instantáneo. Se trata menos de proclamar el fin de la guerra que de administrar la transición hacia la paz.

La modernidad de este acuerdo también se manifiesta en su propia arquitectura negociadora. La historia diplomática ha estado marcada, por lo general, por acuerdos alcanzados dentro de un único proceso de negociación que reunía directamente a las partes involucradas. En este caso, sin embargo, el acuerdo parece formar parte de una arquitectura regional mucho más amplia, en la que la vía libanesa-israelí avanza paralelamente a otros procesos de negociación que inciden en el entorno estratégico del conflicto. Si los indicios políticos apuntan a la existencia de entendimientos paralelos entre Washington y Teherán sobre asuntos regionales de mayor alcance, el éxito del acuerdo libanés ya no depende únicamente de la voluntad política de Beirut y Tel Aviv, sino también de la solidez de los equilibrios generados por esos entendimientos regionales. El mundo transita así de la lógica del “acuerdo único” a la de los “acuerdos simultáneos”, en la que cada proceso de negociación pasa a formar parte de una red más amplia de entendimientos. Aun así, el presidente Joseph Aoun ha afirmado: “Damos la bienvenida a cualquier ayuda que los Estados puedan brindar para poner fin a la guerra”. Pero existe una diferencia entre ayudarnos e intervenir en nuestros asuntos internos. Nosotros negociamos por nuestra cuenta y no aceptaremos que nadie negocie en nuestro nombre”.

El documento también redefine la función de la reconstrucción. Esta deja de presentarse simplemente como una respuesta humanitaria a los estragos de la guerra y pasa a formar parte de una ecuación política y de seguridad más amplia, que vincula la ayuda internacional con avances verificables en el restablecimiento de la autoridad del Estado y en la consolidación de su monopolio sobre las armas. De este modo, la asistencia económica se convierte en un instrumento para consolidar la estabilidad, más que en un simple medio para reparar la destrucción material.

Sin embargo, el alcance más profundo del acuerdo trasciende sus disposiciones en materia de seguridad y plantea una cuestión de fondo sobre el futuro del propio sistema político libanés. Al reclamar que el Estado ejerza el control exclusivo sobre el uso de la fuerza, el documento abre implícitamente el camino para que las instituciones constitucionales ejerzan de manera exclusiva la autoridad sobre la toma de las decisiones nacionales. Cuestiones de semejante trascendencia solo pueden alcanzar una estabilidad duradera cuando dejan atrás la lógica de la calle y de las correlaciones de fuerza para trasladarse al ámbito de las instituciones.

Por ello, cualquier oposición al acuerdo, independientemente de sus argumentos políticos o relacionados con la soberanía, debería encontrar su cauce natural dentro del Parlamento, como institución constitucional que representa la voluntad nacional y ejerce las funciones de legislación y supervisión. La oposición no constituye el reverso del Estado. Solo se convierte en un peligro para él cuando abandona el marco institucional para recurrir a las relaciones de fuerza sobre el terreno. Si el acuerdo pretende poner fin a la existencia de grupos armados ilegales que operan al margen de la autoridad del Estado, al mismo tiempo pone a prueba la capacidad de los libaneses para consolidar la unidad de la decisión política dentro de sus instituciones legítimas.

En última instancia, este documento no puede entenderse simplemente como un acuerdo de seguridad entre dos Estados. Representa un intento por redefinir el propio concepto de soberanía, los mecanismos de construcción de la paz y la naturaleza del Estado en la etapa de la posguerra. Desplaza el debate de las fronteras hacia las instituciones, de la gestión del conflicto hacia la reconstrucción del Estado, y de una paz concebida como un alto al fuego hacia una paz entendida como un proceso político gradual.

El éxito de este proyecto depende, en última instancia, de un factor que trasciende el propio texto del acuerdo: la capacidad de los libaneses para trasladar sus diferencias de las calles al terreno de la competencia democrática dentro del Parlamento. Solo entonces el monopolio estatal del uso de la fuerza podrá ir acompañado del monopolio estatal de la decisión política, permitiendo que el fin de la guerra marque verdaderamente la construcción del Estado y no simplemente una nueva tregua en la larga historia de los conflictos libaneses. Solo entonces el fin de la guerra podrá convertirse verdaderamente en el comienzo del Estado. Pero si los libaneses optan por hacer fracasar este proceso fuera del marco de sus instituciones, no solo habrán echado abajo un acuerdo. Tal vez habrán dejado escapar la última oportunidad histórica para reconstruir su Estado, como si, una vez más, el suicidio político terminara prevaleciendo sobre el instinto de supervivencia.