La descentralización en Líbano: historia, legitimidad y desafíos generales (1/2)
«La primera reforma deberá ser una descentralización inteligente», Jules Payot
La descentralización es un modo de organización del Estado que consiste en transferir competencias, responsabilidades y recursos del poder central hacia autoridades locales elegidas, jurídicamente autónomas, con el fin de acercar la toma de decisiones a los ciudadanos y mejorar la eficacia de la acción pública. Permite al Líbano transferir parte de los poderes, competencias y recursos del Estado hacia colectividades territoriales elegidas y autónomas – especialmente las municipalidades y las entidades descentralizadas – manteniendo la unidad del Estado. El objetivo es fortalecer y activar la gobernanza local, la participación ciudadana y el desarrollo equilibrado de las regiones.
Según la Sra. Rayanne Assaf, doctora en derecho y encargada de asuntos jurídicos en la presidencia de la República entre 2008 y 2014, «en política, no existe una solución milagrosa». «El cambio se produce progresivamente, paso a paso, y esta realidad es particularmente cierta para los países pluralistas, subraya. Líbano, con su complejo mosaico confesional y político, no dispone, al igual que todos los países pluralistas, de ninguna receta universal ni solución milagrosa capaz de resolver los desequilibrios institucionales o de garantizar la cohesión nacional».
Para la Sra. Assaf, quien fue miembro de la comisión especial creada en 2012 por el Primer Ministro con miras a la elaboración del proyecto de ley sobre la descentralización administrativa, «la descentralización constituye un paso esencial en el camino del progreso». «Es una herramienta pragmática para fortalecer el Estado y mejorar la gobernanza y acercar la toma de decisiones a los ciudadanos», precisa.
Si se tuviera que hablar de «milagro» en la política libanesa, añade, podría identificarse en la parte del acuerdo de Taif relativa a la descentralización. En un contexto donde los partidos apenas logran ponerse de acuerdo sobre reformas estructurales, alcanzar un compromiso en este punto constituye un acontecimiento histórico. En aquella época, algunas facciones eran favorables a la descentralización, mientras que otras se oponían. A pesar de estas divergencias, se alcanzó un acuerdo, consagrando la descentralización como reforma fundamental.
Taif y el bloqueo de la implementación
Después del acuerdo de Taif y hasta el mandato del presidente Michel Sleiman, no se adoptó ningún proyecto de ley concreto sobre la descentralización. Los textos disponibles se referían más a la desconcentración que a la descentralización propiamente dicha. La Sra. Assaf insiste en esta distinción: «La desconcentración consiste en representar las administraciones del Estado central en las regiones, sin transferir verdaderos poderes. La descentralización, en cambio, implica consejos elegidos directamente por los ciudadanos, que disponen de competencias propias y de una autonomía administrativa y financiera real».
Algunas iniciativas, como el proyecto de ley presentado por el difunto diputado Robert Ghanem, fueron calificadas de descentralización, pero no preveían la elección de los consejos locales. Sin embargo, la ausencia de elecciones va en contra del espíritu mismo de la descentralización. Hoy en día, el Líbano conoce un primer grado de descentralización a través de las municipalidades. Estas entidades disponen de poderes, pero carecen de medios financieros adecuados para ejercerlos plenamente. El ejemplo de algunas de ellas, dotadas de considerables medios financieros, contrasta fuertemente con otras municipalidades menos favorecidas.
El papel de la descentralización
La descentralización permite crear un verdadero control democrático. Según la Sra. Assaf, «gracias a una descentralización, los ciudadanos están más capacitados para exigir cuentas y controlar la acción pública». La reforma en cuestión también contribuye a identificar mejor las necesidades regionales, a reducir los atascos, crear oportunidades de empleo locales, favorecer el desarrollo regional y mitigar las diferencias políticas.
Sin embargo, estos beneficios no pueden materializarse sin una autoridad central fuerte, capaz de garantizar la coherencia y la unidad del Estado. La descentralización no es un medio para fragilizar el Estado, sino una herramienta para fortalecer la gobernanza y mejorar la eficacia de la acción pública. Para la Sra. Assaf, la descentralización podría desempeñar un papel catalizador en la rendición de cuentas a nivel nacional.
Cronología de las iniciativas
Conforme al acuerdo de Taif, durante el mandato presidencial 2008-2014, a iniciativa del presidente de la República y de acuerdo con el Primer Ministro, se creó en 2012 un comité presidido por el exministro Ziad Baroud para elaborar un proyecto de ley sobre la descentralización. Este comité reunía a expertos y especialistas de diversos ámbitos, ya que la descentralización implica aspectos administrativos, financieros, políticos, culturales, sociales…
En 2014, el proyecto final fue avalado por la presidencia. Respeta el acuerdo de Taif y comprende normas avanzadas para la gobernanza local. En 2015, una conferencia de diálogo apoyó el principio de la descentralización. El diputado Samy Gemayel retomó dicho proyecto y lo presentó como propuesta de ley al Parlamento. Desde entonces, el texto es examinado por las comisiones parlamentarias sin ser adoptado. La Sra. Assaf subraya que su aprobación depende de una voluntad política que aún falta. Añade que la descentralización es una reforma de carácter técnico y que sería ilógico, incluso absurdo, vincular su aprobación a la implementación de otras reformas políticas por excelencia, como la creación de un Senado o la abolición del confesionalismo, lo que requerirá años de esfuerzos.
Autonomía financiera y equilibrio regional
Según la Sra. Assaf, en aplicación del principio 'a transferencia de competencias, transferencia de recursos', la descentralización no puede realizarse sin recursos financieros. El término «descentralización financiera» se emplea a menudo erróneamente en Líbano, explica. Según ella, la descentralización se basa en dos pilares indisociables: la autonomía administrativa y la autonomía financiera. El proyecto preconiza la asignación de recursos financieros en beneficio de los consejos locales elegidos (por ejemplo, una parte del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre bienes inmuebles percibidos a nivel del caza…). También prevé la creación de una caja descentralizada, que reemplazará a la actual caja municipal autónoma. Esta nueva caja tiene como objetivo asegurar un desarrollo equilibrado y reducir las desigualdades entre regiones, basándose en los indicadores del estado de desarrollo, la recaudación anual de impuestos, el censo de la población registrada en la colectividad y la superficie del caza.
La descentralización permite a los ciudadanos elegir responsables locales capaces de gestionar eficazmente los recursos de su caza. Contribuye a limitar el clientelismo y el feudalismo, al tiempo que instaura una cultura de rendición de cuentas.
Cabe destacar que el marco histórico e institucional resalta el hecho de que la descentralización en Líbano es a la vez un imperativo democrático y una palanca de resiliencia institucional. La cronología de las iniciativas revela una voluntad política constante sobre el papel, pero frenada por los intereses partidistas y la falta de consenso. La adopción efectiva de esta reforma sería una prueba importante para la clase política.