O poder legislativo: efetividade e independência

A lei constitucional promulgada em 21 de setembro de 1990 enriqueceu o preâmbulo da Constituição libanesa com disposições fundamentais que estabelecem que o Líbano é uma pátria livre e independente, a pátria definitiva de todos os seus filhos, unida em suas fronteiras reconhecidas internacionalmente, em seu território, seu povo e suas instituições, e que sua identidade e seu pertencimento são árabes. O parágrafo (c) estabelece, por sua vez, que o Líbano é uma república democrática parlamentar.

É a partir desse ponto preciso que convém esclarecer a efetividade do regime parlamentar instaurado após o Acordo de Taëf, um regime que, no entanto, demonstrou sua incapacidade de edificar o Estado e suas instituições, e sobre o qual é legítimo perguntar se representa fielmente o povo que o elegeu repetidas vezes. Esse campo adquire uma importância crescente e se impõe hoje como uma missão vital, intensiva e de longo prazo, ao longo de uma sucessão de acontecimentos trágicos marcados por guerras e crises políticas reiteradas. O conceito de parlamentarismo jamais foi considerado incompatível com a diplomacia, que é por natureza uma função de Estado destinada a lidar com crises políticas, econômicas e sociais, sem que a situação libanesa tenha melhorado por isso.

O papel dos parlamentares é hoje questionado diante da crise existencial que o Líbano atravessa sob os efeitos do que constitui a quarta ou quinta guerra israelense consecutiva desde 1969, uma guerra que invalida a credibilidade do poder legislativo como fator de estabilidade interna e externa, devido ao desrespeito aos princípios constitucionais universalmente reconhecidos. A classe política libanesa se refugia há décadas atrás da fachada de um clima democrático que lhe serve de abrigo para cultivar a partilha confessional do poder, o clientelismo e o sectarismo, em contraste com qualquer outra sociedade política árabe ou ocidental preocupada com os princípios democráticos e sua consolidação em leis estáveis, baseadas na primazia do direito e do Estado, bem como na exigência de igualdade cidadã, universalidade e justiça.

A análise das práticas e comportamentos do processo parlamentar desde os anos 1990 não revela qualquer respeito às normas comumente aceitas em matéria de produção legislativa, já bastante limitada de um ano para outro, em um contexto marcado pela ausência flagrante de decretos regulamentares, e no qual a maioria dos textos aprovados não atende nem às exigências dos direitos humanos nem às do Estado de direito. A democracia governamental só pode ser concebida, de fato, sob a condição de que o poder em questão se conforme à legitimidade constitucional interna e internacional que o enquadra. O respeito à legalidade interna é definido por uma Constituição que constitui o contrato social livremente aceito pelo povo em todos os seus princípios, regras e mecanismos, contrato que, quando respeitado, confere ao Estado uma credibilidade democrática sólida e o marca com o selo da estabilidade e da prosperidade.

Nada disso ocorreu nesse Líbano permanentemente em suspenso, em razão dos vícios inerentes à tirania da maioria, da lentidão da produção legislativa e da ausência de qualquer controle do Parlamento sobre o poder executivo, que geralmente funciona de forma consensual e fusionada com ele, de modo que as soluções surgem apenas na forma de compromissos partidários ou de arranjos de natureza miliciana e totalitária.

Mais grave ainda, os cidadãos ignoram, na maior parte do tempo, o que realmente está em curso. O trabalho de outros deputados frequentemente se caracteriza por uma opacidade excessiva, por vezes até impeditiva, ou por uma pobreza política na análise dos dossiês, segundo algumas opiniões minoritárias, porém qualificadas, no atual Parlamento presidido por Nabih Berri e que permanece prorrogado, sem que as iniciativas parlamentares sejam coordenadas por um fortalecimento da informação e das consultas mútuas, nem por um trabalho técnico na redação de projetos de lei de caráter especializado. Esses especialistas atuam nas estruturas do poder executivo, de modo que muitos dos projetos submetidos à instituição provêm dos governos sucessivos muito mais do que das próprias assembleias legislativas.

No plano legislativo, a influência dos parlamentares libaneses permanece extremamente limitada no campo da política interna. A maioria funciona essencialmente como uma instância de homologação, aprovando projetos de lei que não passaram por nenhuma negociação prévia antes de sua assinatura pelos governos e que os deputados não podem modificar.

As declarações do Executivo sobre essas questões suscitam debate e, às vezes, uma votação não vinculante, que também se insere em um exercício retórico meramente formal e de utilidade limitada, raramente mobilizando qualquer dinamismo nas salas da Câmara, em uma instituição fragmentada em zonas de influência no que diz respeito às propostas, que não são examinadas com rigor e são objeto de votações formais desprovidas de qualquer valor simbólico capaz de interessar à sociedade civil. Essas votações não vinculam o governo em suas políticas, e a questão do desempenho das instituições e de sua capacidade de cumprir seu papel de desenvolvimento e reforma permanece em aberto.

As prerrogativas que pertencem de direito ao Parlamento enfrentam ainda outros desafios insuperáveis em um país regido por práticas confessionais, que contradizem os fundamentos democráticos que o povo libanês deveria aceitar, decidir e aos quais responder segundo a lógica de uma representação popular direta e credível. Assim, o presidente do Parlamento se permite, em alguns casos, ultrapassar as atribuições do poder legislativo, enquanto o regimento interno lhe reserva um campo relativamente amplo em detrimento dos próprios parlamentares, e o papel dos blocos parlamentares permanece limitado como referência operacional. As assembleias eleitas frequentemente se veem obrigadas a responder às exigências de grupos de pressão ou a delegar autoridade ao Executivo, ou até bilateralmente ao presidente da assembleia, que age conforme sua conveniência, sem que se estabeleça qualquer relação efetiva entre os parlamentares enquanto representantes de todo o povo libanês.

A classe política conseguiu, assim, criar zonas de influência em detrimento da capacidade dos próprios deputados de se fazerem ouvir, inclusive na adoção de um orçamento geral ou de projetos de reformas financeiras que se arrastam por anos, e o poder legislativo transgride, desse modo, os princípios que a Constituição lhe impõe justamente garantir. As reações do Executivo a essas iniciativas parlamentares oscilam entre a indiferença e a crítica oriunda de fontes oficiais, não como valor agregado, mas como simples incômodo em uma relação de facilitação mútua voltada à gestão de crises no longo prazo, o que pode inclusive constituir um obstáculo real nas relações entre os dois poderes.

O regime parlamentar libanês está à beira do colapso. As prorrogações sucessivas dão a impressão de uma democracia obsoleta, e é precisamente isso que se pode antecipar para os próximos dois anos de vida da atual assembleia, o que, aliás, é desejado pelos políticos em exercício ao rejeitarem qualquer mudança razoável que permita maior flexibilidade em benefício dos libaneses.

O cargo político no Líbano é percebido como uma conquista privilegiada que abre caminho para benefícios ilimitados e transmissíveis por herança, bem como para uma forma de hierarquia de classe e arrogância nesse campo, em um sistema no qual tudo acaba sendo negociado também em cargos ministeriais ainda mais cobiçados, distribuídos entre grupos políticos rivais que disputam as pastas com maiores orçamentos. Essa falta de maturidade democrática torna a situação ainda mais desanimadora, pois poucos avanços são obtidos no plano eleitoral ou no da igualdade de todos os libaneses perante a lei e do direito igual e não discriminatório de cada um de se beneficiar dela, seja em relação à opinião política ou a outros aspectos, ao interesse geral ou ao bem comum, como se a lei devesse proibir toda propaganda em favor da guerra e toda incitação ao ódio nacional, racial ou religioso que constitua estímulo à discriminação, à hostilidade interna ou à violência.

Está bem estabelecido que a principal garantia da democracia governamental reside na efetividade do próprio poder legislativo, porque ele é composto por assembleias eleitas, como estipulam o artigo 21 da Declaração Universal dos Direitos Humanos e o artigo 25 do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, expressando a vontade do povo, fonte da soberania, em matéria de decisão sobre guerra e paz. O poder legislativo também garante, e deve garantir como qualquer constituição digna desse nome, a independência do Judiciário e o controle do Executivo sob pena dos meios jurídicos apropriados, além de sua própria independência, no cuidado que o direito internacional dedica à proteção da liberdade de expressão sem restrições, assegurando ao mesmo tempo que o exercício dessa liberdade respeite a ordem pública, a liberdade dos outros e o fortalecimento da compreensão, da tolerância e da amizade entre todas as nações, excluindo todo racismo e todo fanatismo religioso.

O poder legislativo constitui o regulador fundamental das relações do Estado tanto na ordem interna quanto na internacional. Essa forma de parlamentarismo, ausente no Líbano, não incorpora o trabalho das assembleias parlamentares que representam diretamente o povo, expressam suas aspirações e suas condições de existência, comprometem-se com a legalidade internacional ao definir a necessidade de concluir tratados internacionais com alcance normativo e ao se engajar na proteção dos direitos humanos do indivíduo e do povo, fazendo avançar os processos futuros com procedimentos conformes aos textos em vigor nas duas ordens de legitimidade, interna e internacional, eficazes e democráticas, às quais os eleitos podem contribuir de maneira útil. Há nisso algo de profundamente saudável nas regras de uma conformidade credível.

É isso que a nova República libanesa almeja com todas as suas forças.