Da guerra ao Estado

A importância do acordo-quadro proposto entre o Líbano e Israel não reside apenas no fato de buscar pôr fim a um confronto militar. Seu verdadeiro alcance está na profunda transformação que reflete na própria natureza dos acordos do pós-guerra. O documento distancia-se dos tradicionais acordos de cessar-fogo e vai muito além de disciplinar as linhas de contato ou as modalidades de retirada. Ele lança as bases de um novo modelo de resolução de conflitos, no qual a construção do Estado passa a integrar o próprio processo de construção da paz e no qual a soberania adquire um significado renovado, muito mais complexo do que a simples proteção das fronteiras.

Enquanto os Acordos de Camp David, o Tratado de Paz entre Israel e Jordânia firmado em Wadi Araba, bem como o Acordo de Taif e os Acordos de Dayton surgiram após grandes guerras com o propósito de reorganizar as relações políticas entre antigos beligerantes, o acordo atual vai um passo além. Ele busca redefinir a relação entre o próprio Estado libanês e os instrumentos da força existentes em seu território, ao mesmo tempo em que reconfigura o ambiente de segurança regional, apesar da oposição do Hezbollah, que pretende apoiar-se em seu patrocinador iraniano para definir os contornos da ordem do pós-guerra.

Também chama a atenção o fato de que o documento não parte da pergunta sobre por que a guerra eclodiu. Em vez disso, formula uma questão inteiramente diferente: que forma deverá assumir o Estado quando a guerra terminar? Por essa razão, dedica muito menos atenção às conhecidas causas históricas do conflito do que à ordem política destinada a surgir após o fim dos combates. Mais do que escrever o epílogo da guerra, o texto escreve o prólogo de uma nova etapa política.

Uma leitura desconstrutiva do texto revela que sua questão central não são as fronteiras, mas o monopólio do uso da força pelo Estado. Praticamente todas as suas disposições giram em torno de devolver ao Estado libanês a autoridade exclusiva para decidir sobre a guerra e a paz, do desarmamento dos grupos armados que atuam fora das instituições oficiais e da submissão da segurança nacional à autoridade constitucional. Dessa forma, o acordo reflete uma notável evolução do próprio conceito de soberania. Ela deixa de limitar-se à proteção das fronteiras ou ao fim da ocupação e passa a abranger também o controle exclusivo do Estado sobre o uso da força dentro de seu território. A soberania assume, assim, uma dupla dimensão: exerce-se tanto sobre o território quanto sobre os instrumentos da força no plano interno.

Ao mesmo tempo, o documento evidencia a habilidade negociadora do embaixador Simon Karam e de sua equipe diplomática. Ele não reabre a questão das fronteiras internacionais nem as trata como um tema passível de nova negociação. Parte, ao contrário, da premissa implícita de que essas fronteiras, excetuadas as conhecidas questões técnicas, se sustentam em uma legitimidade internacional já consolidada à luz do direito internacional, decorrente do Acordo Geral de Armistício entre o Líbano e Israel de 1949, levando igualmente em consideração as circunstâncias históricas que lhe deram origem, o justificaram e lhe conferiram legitimidade. Desse modo, os negociadores libaneses conseguiram separar a questão da soberania territorial, considerada juridicamente resolvida, dos arranjos de segurança impostos pelas circunstâncias da guerra. Com isso, impediram que os resultados do conflito se transformassem em um pretexto para redefinir as fronteiras do Estado libanês, cujo papel na estabilidade internacional continua particularmente relevante, ou para reabrir a discussão sobre qualquer acordo definitivo que venha a ser alcançado no futuro. Nesse sentido, essa abordagem constitui um modelo internacional de preservação do conjunto dos instrumentos jurídicos internacionais, cujo significado continua a ser determinado dentro de seu contexto histórico mais amplo, isto é, de seu ambiente geoestratégico regional e internacional.

A filosofia que orienta a implementação do acordo é tão importante quanto o seu próprio conteúdo. O documento não parte do pressuposto de que a paz surgirá simplesmente com a assinatura do acordo. Reconhece, de forma implícita, que as consequências da guerra continuarão presentes no terreno e que violações ou incidentes ainda poderão ocorrer durante o período de transição. Por isso, adota uma lógica gradual, na qual cada retirada corresponde a uma etapa recíproca, enquanto cada avanço no terreno é acompanhado por mecanismos de verificação e supervisão internacional. O gradualismo deixa, assim, de ser um simples procedimento técnico para tornar-se uma verdadeira filosofia política, que reconhece que a passagem da guerra para a paz constitui um processo cumulativo, e não um acontecimento instantâneo. Trata-se menos de proclamar o fim da guerra do que de administrar a transição para a paz.

A modernidade deste acordo também se manifesta em sua arquitetura negociadora. A história diplomática foi marcada, em geral, por acordos concluídos dentro de um único processo de negociação que reunia diretamente as partes envolvidas. Neste caso, porém, o acordo parece integrar uma arquitetura regional muito mais ampla, na qual o processo libanês-israelense avança paralelamente a outros processos de negociação que influenciam o ambiente estratégico mais amplo do conflito. Se os sinais políticos apontam para entendimentos paralelos entre Washington e Teerã sobre questões regionais de maior alcance, o sucesso do acordo libanês já não depende apenas da vontade política de Beirute e Tel Aviv, mas também da solidez dos equilíbrios produzidos por esses entendimentos regionais. O mundo passa, assim, da lógica do “acordo único” para a dos “acordos simultâneos”, em que cada processo de negociação se torna parte de uma rede mais ampla de entendimentos. Ainda assim, o presidente Joseph Aoun afirmou: “Recebemos com satisfação toda ajuda oferecida por outros Estados para pôr fim à guerra. Mas há uma diferença entre nos ajudar e interferir em nossos assuntos internos. Negociamos em nosso próprio nome e não aceitaremos que ninguém negocie em nosso lugar.”

O documento também redefine a função da reconstrução. Ela deixa de ser apresentada apenas como uma resposta humanitária aos efeitos da guerra e passa a integrar uma equação política e de segurança mais ampla, que vincula a assistência internacional a avanços verificáveis no restabelecimento da autoridade do Estado e na consolidação de seu monopólio sobre as armas. Dessa forma, a ajuda econômica transforma-se em um instrumento de consolidação da estabilidade, mais do que em um simples meio de reparar a destruição material.

O alcance mais profundo do acordo, contudo, vai além de suas disposições de segurança e suscita uma reflexão sobre o futuro do próprio sistema político libanês. Ao defender o controle exclusivo do uso da força pelo Estado, o documento abre implicitamente o caminho para que as instituições constitucionais exerçam, de maneira exclusiva, a autoridade sobre as decisões nacionais. Questões dessa magnitude somente poderão alcançar estabilidade duradoura quando deixarem a lógica das ruas e das correlações de força para ingressarem no âmbito das instituições.

Por isso, qualquer oposição ao acordo, sejam quais forem suas justificativas políticas ou ligadas à soberania, deveria encontrar seu espaço natural no Parlamento, enquanto instituição constitucional que representa a vontade nacional e exerce as funções de legislação e fiscalização. A oposição não constitui o oposto do Estado. Ela somente se torna uma ameaça quando abandona o terreno institucional em favor das disputas de poder no campo. Se o acordo pretende pôr fim à existência de grupos armados ilegais que atuam à margem da autoridade estatal, ao mesmo tempo testa a capacidade dos libaneses de consolidar a unidade da decisão política no interior de suas instituições legítimas.

Em última análise, este documento não pode ser compreendido apenas como um acordo de segurança entre dois Estados. Ele representa uma tentativa de redefinir o próprio conceito de soberania, os mecanismos de construção da paz e a natureza do Estado na era do pós-guerra. Desloca o debate das fronteiras para as instituições, da gestão do conflito para a reconstrução do Estado, e de uma paz concebida como simples cessar-fogo para uma paz entendida como um processo político gradual.

O êxito desse projeto depende, em última instância, de um fator que transcende o próprio texto do acordo: a capacidade dos libaneses de levarem suas divergências das ruas para o terreno da disputa democrática dentro do Parlamento. Somente então o monopólio estatal do uso da força poderá caminhar lado a lado com o monopólio estatal da decisão política, permitindo que o fim da guerra marque verdadeiramente a construção do Estado, e não apenas mais uma trégua na longa história dos conflitos libaneses. Somente então o fim da guerra poderá tornar-se, de fato, o início do Estado. Mas, se os libaneses optarem por fazer fracassar esse processo fora do marco de suas instituições, não terão apenas derrubado um acordo. Talvez tenham desperdiçado a última oportunidade histórica de reconstruir seu Estado, como se, mais uma vez, o suicídio político prevalecesse sobre o instinto de sobrevivência.