A descentralização no Líbano: histórico, legitimidade e desafios gerais (1/2)

« A primeira reforma deverá ser uma descentralização inteligente », Jules Payot

A descentralização é um modo de organização do Estado que consiste em transferir competências, responsabilidades e recursos do poder central para autoridades locais eleitas, juridicamente autónomas, a fim de aproximar a tomada de decisão dos cidadãos e melhorar a eficácia da ação pública. Permite ao Líbano transferir uma parte dos poderes, competências e recursos do Estado para coletividades territoriais eleitas e autónomas – nomeadamente os municípios e as entidades descentralizadas – mantendo a unidade do Estado. O objetivo é reforçar e ativar a governação local, a participação cidadã e o desenvolvimento equilibrado das regiões.

Segundo a Sra. Rayanne Assaf, doutora em direito e responsável pelos assuntos jurídicos na presidência da República entre 2008 e 2014, « na política, não existe solução milagrosa ». « A mudança faz-se progressivamente, passo a passo, e esta realidade é particularmente verdadeira para os países pluralistas, sublinha ela. O Líbano, com o seu complexo mosaico confessional e político, não dispõe, à semelhança de todos os países pluralistas, de nenhuma receita universal e solução milagrosa capaz de resolver os desequilíbrios institucionais ou de garantir a coesão nacional ».

Para a Sra. Assaf, que foi membro da comissão especial criada em 2012 pelo Primeiro-ministro para a elaboração do projeto de lei sobre a descentralização administrativa, « a descentralização constitui um passo essencial no caminho do progresso ». « É uma ferramenta pragmática para reforçar o Estado e melhorar a governação e aproximar a tomada de decisão dos cidadãos », precisa ela.

Se tivéssemos de falar de « milagre » na política libanesa, acrescenta ela, este poderia ser identificado na parte do acordo de Taëf relativa à descentralização. Num contexto em que os partidos têm dificuldade em chegar a acordo sobre reformas estruturais, alcançar um compromisso neste ponto constitui um acontecimento histórico. Na altura, algumas fações eram favoráveis à descentralização, enquanto outras se opunham a ela. Apesar destas divergências, foi alcançado um acordo, consagrando a descentralização como uma reforma fundamental.

Taëf e o bloqueio da implementação

Após o acordo de Taëf e até ao mandato do presidente Michel Sleiman, nenhum projeto de lei concreto sobre a descentralização foi aprovado. Os textos disponíveis diziam mais respeito à desconcentração do que à descentralização propriamente dita. A Sra. Assaf insiste nesta distinção: « A desconcentração consiste em representar as administrações do Estado central nas regiões, sem transferir verdadeiros poderes. A descentralização, por outro lado, implica conselhos eleitos diretamente pelos cidadãos, dispondo de competências próprias e de uma autonomia administrativa e financeira real. »

Algumas iniciativas, como o projeto de lei apresentado pelo falecido deputado Robert Ghanem, foram qualificadas de descentralização, mas não previam a eleição dos conselhos locais. Ora, a ausência de eleições vai contra o espírito mesmo da descentralização. Hoje, o Líbano conhece um primeiro grau de descentralização através dos municípios. Essas entidades dispõem de poderes, mas carecem de meios financeiros adequados para os exercer plenamente. O exemplo de algumas delas, dotadas de meios financeiros consideráveis, contrasta fortemente com outras municipalidades menos favorecidas.

O papel da descentralização

A descentralização permite criar um verdadeiro controlo democrático. Segundo a Sra. Assaf, « graças a uma descentralização, os cidadãos tornam-se mais aptos a pedir contas e a controlar a ação pública ». A reforma em questão contribui igualmente para melhor identificar as necessidades regionais, reduzir os engarrafamentos, criar oportunidades de emprego locais, favorecer o desenvolvimento regional e atenuar os diferendos políticos.

No entanto, esses benefícios não podem ser realizados sem uma autoridade central forte, capaz de garantir a coerência e a unidade do Estado. A descentralização não é um meio de fragilizar o Estado, mas uma ferramenta para reforçar a governação e melhorar a eficácia da ação pública. Para a Sra. Assaf, a descentralização poderá desempenhar um papel de catalisador na prestação de contas a nível nacional.

Cronologia das iniciativas

Em conformidade com o acordo de Taëf, durante o mandato presidencial de 2008-2014, por iniciativa do presidente da República e em acordo com o Primeiro-ministro, foi criado em 2012 um comité presidido pelo antigo ministro Ziad Baroud para elaborar um projeto de lei sobre a descentralização. Este comité reunia peritos e especialistas de diversas áreas, pois a descentralização implica aspetos administrativos, financeiros, políticos, culturais, sociais…

Em 2014, o projeto final foi aprovado pela presidência. Respeita o acordo de Taëf e inclui normas avançadas para a governação local. Em 2015, uma conferência de diálogo apoiou o princípio da descentralização. O deputado Samy Gemayel retomou então o referido projeto e apresentou-o como proposta de lei ao Parlamento. Desde então, o texto é examinado pelas comissões parlamentares sem ser aprovado. A Sra. Assaf sublinha que a sua aprovação depende de uma vontade política que ainda falta. Acrescenta que a descentralização é uma reforma de carácter técnico e que seria ilógico, ou mesmo absurdo, ligar a sua aprovação à implementação de outras reformas políticas por excelência, como a criação de um Senado ou a abolição do confessionalismo, que exigirá anos de esforços.

Autonomia financeira e equilíbrio regional

Segundo a Sra. Assaf, em aplicação do princípio ‘a transferência de competências, transferência de recursos’, a descentralização não pode ser realizada sem recursos financeiros. O termo « descentralização financeira » é frequentemente empregado erradamente no Líbano, explica ela. Segundo ela, a descentralização assenta em dois pilares indissociáveis: a autonomia administrativa e a autonomia financeira. O projeto preconiza a afetação de recursos financeiros em benefício dos conselhos locais eleitos (por exemplo, uma parte do imposto sobre o rendimento e do imposto sobre as propriedades edificadas cobrados ao nível do caza…). Prevê também a criação de uma caixa descentralizada, que substituirá a atual caixa municipal autónoma. Esta nova caixa visa assegurar um desenvolvimento equilibrado e reduzir as desigualdades entre regiões, baseando-se nos indicadores do estado de desenvolvimento, da arrecadação anual de impostos, do recenseamento da população registada na coletividade e da área do caza.

A descentralização permite aos cidadãos eleger responsáveis locais capazes de gerir eficazmente os recursos do seu caza. Contribui para limitar o clientelismo e o feudalismo, ao mesmo tempo que instaura uma cultura de prestação de contas.

É importante notar que o quadro histórico e institucional realça o facto de que a descentralização no Líbano é simultaneamente um imperativo democrático e uma alavanca de resiliência institucional. A cronologia das iniciativas revela uma vontade política constante no papel, mas travada pelos interesses partidários e pela falta de consenso. A adoção efetiva desta reforma seria um teste importante para a classe política.