Le pouvoir législatif : effectivité et indépendance

La loi constitutionnelle promulguée le 21 septembre 1990 a enrichi le préambule de la Constitution libanaise de dispositions fondamentales stipulant que le Liban est une patrie libre et indépendante, la patrie définitive de tous ses fils, unie dans ses frontières reconnues sur le plan international en sa terre, son peuple et ses institutions, et que son identité et son appartenance sont arabes. L'alinéa (c) dispose quant à lui que le Liban est une République démocratique parlementaire.

C'est à partir de ce point précis qu'il convient d'éclairer l'effectivité du régime parlementaire instauré après l'accord de Taëf, un régime qui a pourtant démontré son incapacité à édifier l'État et ses institutions, et dont on est fondé à se demander s'il représente fidèlement le peuple qui l'a élu à plusieurs reprises. Ce domaine acquiert une importance croissante et s'impose désormais comme une mission vitale, intensive et de longue haleine, au fil d'une succession de développements tragiques faits de guerres et de crises politiques maintes fois confirmées. Le concept de parlementarisme n'a jamais été jugé incompatible avec la diplomatie, qui est par nature une fonction régalienne vouée à traiter des crises politiques, économiques et sociales sans que la situation libanaise ne s'y améliore pour autant.

Le rôle des parlementaires est aujourd'hui remis en question face à la crise existentielle que traverse le Liban sous les effets de ce qui constitue la quatrième ou la cinquième guerre israélienne consécutive depuis 1969, une guerre qui invalide la crédibilité du pouvoir législatif en tant que facteur de stabilité intérieure et extérieure, du fait du non-respect des principes constitutionnels universellement reconnus. La classe politique libanaise se retranche depuis des décennies derrière la façade d'un climat démocratique qui lui sert d'abri pour cultiver le partage confessionnel du pouvoir, le clientélisme et le confessionnalisme, à rebours de toute autre société politique arabe ou occidentale soucieuse des principes démocratiques et de leur ancrage dans des lois stables, fondées sur la primauté du droit et de l'État ainsi que sur l'exigence d'égalité citoyenne, d'universalité et de justice.

L'examen des pratiques et des comportements du processus parlementaire depuis les années 1990 ne révèle aucun respect des normes communément admises en matière de production législative, déjà fort limitée d'une année sur l'autre, dans un contexte marqué par l'absence flagrante des décrets d'exécution, et où la majorité des textes adoptés ne satisfait ni aux exigences des droits de l'homme ni à celles de l'état de droit. La démocratie gouvernementale ne se conçoit en effet qu'à la condition que le pouvoir concerné se conforme à la légitimité constitutionnelle interne et internationale qui l'encadre. Le respect de la légalité interne est défini par une Constitution qui forme le contrat social librement accepté par le peuple dans l'ensemble de ses principes, de ses règles et de ses mécanismes, contrat qui, lorsqu'il est honoré, confère à l'État une crédibilité démocratique solide et le marque du sceau de la stabilité et de la prospérité.

Rien de tout cela ne s'est produit dans ce Liban perpétuellement en suspens, en raison des vices inhérents à la tyrannie de la majorité, de la lenteur de la production législative et de l'absence de tout contrôle du Parlement sur le pouvoir exécutif, lequel fonctionne généralement sur un mode consensuel et fusionnel avec elle, de sorte que les solutions n'adviennent que sous la forme de compromis partisans ou de règlements de nature milicienne et totalitaire.

Plus grave encore, les citoyens ignorent la plupart du temps ce qui se trame réellement. Le travail des autres députés se distingue souvent par une opacité excessive, parfois même rédhibitoire, ou par une indigence politique dans l'examen des dossiers, selon certains avis minoritaires mais compétents au sein de l'actuel Parlement que préside Nabih Berry et qui demeure sous prorogation, sans que les initiatives parlementaires ne soient coordonnées par un renforcement de l'information et des consultations mutuelles ni par un travail d'expertise dans la rédaction des projets de loi à caractère technique, ces experts travaillant dans les structures du pouvoir exécutif, de sorte que nombre de projets soumis à l'institution proviennent des gouvernements successifs bien davantage qu'ils n'émanent des assemblées législatives elles-mêmes.

Sur le plan législatif, l'influence des parlementaires libanais demeure extrêmement limitée dans le domaine de la politique intérieure. La majorité fonctionne essentiellement comme une chambre d'enregistrement, avalisant des projets de loi qui n'ont fait l'objet d'aucune négociation préalable à leur signature par les gouvernements et que les députés ne peuvent amender.

Les déclarations de l'exécutif sur ces questions suscitent un débat, puis parfois un vote non contraignant, qui relève lui aussi d'un exercice rhétorique de pure forme et d'une utilité modeste, remplissant rarement les salles de la Chambre de quelque agitation que ce soit, dans une institution découpée en zones d'influence pour ce qui est des propositions, lesquelles ne sont pas examinées avec rigueur et font l'objet de votes formels dénués de toute valeur symbolique susceptible d'intéresser la société civile. Ces votes ne lient pas le gouvernement dans ses politiques, et la question de la performance des institutions et de leur capacité à assumer leur rôle de développement et de réforme reste entière.

Les prérogatives appartenant en droit au Parlement se heurtent par ailleurs à d'autres défis insurmontables dans un pays régi par les usages confessionnels, lesquels contredisent les fondements démocratiques que le peuple libanais est censé accepter, décider et auxquels il répond selon la logique d'une représentation populaire directe et crédible. Ainsi le président du Parlement s'autorise-t-il, dans certains cas, à outrepasser les attributions du pouvoir législatif, tandis que le règlement intérieur lui réserve un cadre relativement étendu aux dépens des parlementaires eux-mêmes, et que le rôle des blocs parlementaires demeure limité en tant que référence opérationnelle. Les assemblées élues se voient souvent contraintes de répondre aux exigences des groupes de pression ou de déléguer l'autorité à l'exécutif, voire bilatéralement au président de l'assemblée qui agit selon sa convenance, sans qu'aucune relation véritable ne se noue entre les parlementaires en tant que représentants de l'ensemble du peuple libanais.

La classe politique a ainsi réussi à créer des zones d'influence au détriment de la capacité des députés eux-mêmes à se faire entendre, y compris lors de l'adoption d'un budget général ou de projets de réformes financières qui piétinent pendant des années, et le pouvoir législatif transgresse de ce fait les principes que la Constitution lui impose précisément de garantir. Les réactions de l'exécutif face à ces initiatives parlementaires oscillent quant à elles entre l'indifférence et la critique émanant de sources officielles, non pas comme une valeur ajoutée mais comme une simple nuisance dans une relation de facilitation mutuelle destinée à gérer les crises sur le long terme, ce qui peut même constituer un obstacle réel dans les rapports bilatéraux entre les deux pouvoirs.

Le régime parlementaire libanais est au bord du gouffre. Les prorogations répétées donnent l'impression d'une démocratie périmée, et c'est précisément ce que l'on est en droit d'anticiper pour les deux années à venir dans la durée de vie de l'assemblée actuelle, ce que souhaitent d'ailleurs les politiciens en place en rejetant tout changement raisonnable qui permettrait plus de souplesse au bénéfice des Libanais.

Le siège politique au Liban est perçu comme une prise de choix ouvrant sur des privilèges sans fin et transmissibles par héritage, ainsi que sur une forme de hiérarchie de classe et d'arrogance en la matière, dans un système où tout finit également par se monnayer en postes ministériels encore plus convoités, distribués entre des groupes politiques rivaux qui se disputent les portefeuilles aux budgets les plus élevés. Ce défaut de maturité démocratique rend la situation d'autant plus décourageante, car peu de points sont gagnés sur le plan électoral ni sur celui de l'égalité de tous les Libanais devant la loi et du droit égal et non discriminatoire de chacun à en bénéficier, qu'il s'agisse de l'opinion politique ou autre, de l'intérêt général ou du bien commun, comme si la loi devait prohiber toute propagande en faveur de la guerre et tout appel à la haine nationale, raciale ou religieuse constituant une incitation à la discrimination, à l'hostilité intérieure ou à la violence.

Il est bien établi que la garantie première de la démocratie gouvernementale réside dans l'effectivité du pouvoir législatif lui-même, parce qu'il se compose d'assemblées élues comme le stipule l'article 21 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, exprimant la volonté du peuple, source de la souveraineté, en matière de décision de guerre et de paix. Le pouvoir législatif garantit également, et doit garantir comme toute constitution digne de ce nom, l'indépendance du judiciaire et le contrôle de l'exécutif sous peine des voies de droit appropriées, outre sa propre indépendance, dans le soin que met le droit international à protéger la liberté d'expression sans réticences, tout en veillant à inscrire l'exercice de cette liberté dans le respect de l'ordre public, de la liberté d'autrui et du renforcement de la compréhension, de la tolérance et de l'amitié entre toutes les nations, à l'exclusion de tout racisme et de tout fanatisme religieux.

Le pouvoir législatif constitue le régulateur fondamental des relations de l'État dans l'ordre intérieur comme dans l'ordre international. Cette forme de parlementarisme, absente au Liban, n'intègre pas le travail des assemblées parlementaires qui représentent directement le peuple, expriment ses aspirations et ses conditions d'existence, s'engagent dans la légalité internationale en définissant la nécessité de conclure les traités internationaux à portée normative et en s'engageant à protéger les droits de l'homme de l'individu comme du peuple, faisant ainsi avancer les dossiers à venir avec des procédures conformes aux textes en vigueur dans les deux ordres de légitimité interne et internationale, efficaces et démocratiques, auxquelles les élus peuvent contribuer utilement. Il y a là quelque chose de foncièrement sain dans les règles d'une conformité crédible.

C'est ce à quoi la nouvelle République libanaise appelle de tous ses vœux.