La décentralisation au Liban: historique, légitimité et enjeux généraux (1/2)

« La première réforme devra être une intelligente décentralisation », Jules Payot

La décentralisation est un mode d’organisation de l’État qui consiste à transférer des compétences, des responsabilités et des ressources du pouvoir central vers des autorités locales élues, juridiquement autonomes, afin de rapprocher la prise de décision des citoyens et d’améliorer l’efficacité de l’action publique. Elle permet au Liban de transférer une partie des pouvoirs, des compétences et des ressources de l’Etat, vers des collectivités territoriales élues et autonomes – notamment les municipalités et les entités décentralisées – tout en maintenant l’unité de l’État. L’objectif est de renforcer et d’activer la gouvernance locale, la participation citoyenne et le développement équilibré des régions.

Selon Mme Rayanne Assaf, docteur en droit et chargée des affaires juridiques à la présidence de la République entre 2008 et 2014, « en politique, il n’existe pas de solution miracle ». « Le changement se fait progressivement, étape par étape, et cette réalité est particulièrement vraie pour les pays pluralistes, souligne-t-elle. Le Liban, avec sa mosaïque confessionnelle et politique complexe, ne dispose, à l’image de tous les pays pluralistes, d’aucune recette universelle et solution miracle capable de résoudre les déséquilibres institutionnels ou de garantir la cohésion nationale ».  

Pour Mme Assaf, qui était membre de la commission spéciale mise en place en 2012 par le Premier ministre en vue de l’élaboration du projet de loi sur la décentralisation administrative, « la décentralisation constitue une démarche essentielle sur la voie du progrès ». « Elle est un outil pragmatique pour renforcer l’État et améliorer la gouvernance et rapprocher la prise de décision des citoyens », précise-t-elle.

Si l’on devait parler de « miracle » en politique libanaise, ajoute-t-elle, il pourrait être identifié dans la partie de l’accord de Taëf relative à la décentralisation. Dans un contexte où les partis peinent à s’entendre sur des réformes structurelles, parvenir à un compromis sur ce point constitue un événement historique. À l’époque, certaines factions étaient favorables à la décentralisation, tandis que d’autres y étaient opposées. Malgré ces divergences, un accord a été trouvé, consacrant la décentralisation comme réforme fondamentale.

Taëf et le blocage de la mise en œuvre

Après l’accord de Taëf et jusqu’au mandat du président Michel Sleiman, aucun projet de loi concret sur la décentralisation n’a été adopté. Les textes disponibles relevaient davantage de la déconcentration que de la décentralisation proprement dite. Mme Assaf insiste sur cette distinction: « La déconcentration consiste à représenter les administrations de l’État central dans les régions, sans transférer de véritables pouvoirs. La décentralisation, en revanche, implique des conseils élus directement par les citoyens, disposant de compétences propres et d’une autonomie administrative et financière réelle. »

Certaines initiatives, comme le projet de loi présenté par feu le député Robert Ghanem, ont été qualifiées de décentralisation, mais elles ne prévoyaient pas l’élection des conseils locaux. Or l’absence d’élections va à l’encontre de l’esprit même de la décentralisation. Aujourd’hui, le Liban connaît un premier degré de décentralisation via les municipalités. Ces entités disposent de pouvoirs, mais elles manquent de moyens financiers adéquats pour les exercer pleinement. L’exemple de certaines d’entre elles, dotées de moyens financiers considérables, contraste fortement avec d’autres municipalités moins favorisées.

Le rôle de la décentralisation 

La décentralisation permet de créer un véritable contrôle démocratique. Selon Mme Assaf, « grâce à une décentralisation, les citoyens deviennent davantage aptes à demander des comptes et à contrôler l’action publique ». La réforme en question contribue également à mieux identifier les besoins régionaux, à réduire les embouteillages, créer des opportunités d’emploi locales, favoriser le développement régional et atténuer les différends politiques.

Toutefois, ces bénéfices ne peuvent se réaliser sans une autorité centrale forte, capable de garantir la cohérence et l’unité de l’État. La décentralisation n’est pas un moyen de fragiliser l’État, mais un outil pour renforcer la gouvernance et améliorer l’efficacité de l’action publique. Pour Mme Assaf, la décentralisation pourrait jouer un rôle de catalyseur dans la reddition de compte au niveau national.

Chronologie des initiatives

Conformément à l’accord de Taëf, durant le mandat présidentiel 2008- 2014, à l’initiative du président de la République et en accord avec le Premier ministre, un comité présidé par l’ancien ministre Ziad Baroud a été créé en 2012 pour élaborer un projet de loi sur la décentralisation. Ce comité réunissait des experts et spécialistes de plusieurs domaines, car la décentralisation implique des aspects administratifs, financiers, politiques, culturels, sociaux…

En 2014, le projet final a été avalisé par la présidence. Il respecte l’accord de Taëf et comprend des normes avancées pour la gouvernance locale. En 2015, une conférence de dialogue a soutenu le principe de la décentralisation. Le député Samy Gemayel a alors repris ledit projet et l’a présenté comme proposition de loi au Parlement. Depuis, le texte est examiné par les commissions parlementaires sans être adopté. Mme Assaf souligne que son approbation est tributaire d’une volonté politique qui fait encore défaut. Elle ajoute que la décentralisation est une réforme à caractère technique et qu’il serait illogique, voire absurde, de lier son approbation à la mise en œuvre d’autres réformes politiques par excellence, comme la mise en place d’un Sénat ou l’abolition du confessionnalisme, qui nécessitera des années d’efforts. 

Autonomie financière et équilibre régional

Selon Mme Assaf, en application du principe ‘à transfert de compétences, transfert de ressources’, la décentralisation ne peut se réaliser sans ressources financières. Le terme « décentralisation financière » est souvent employé à tort au Liban, explique-t-elle. Selon elle, la décentralisation repose sur deux piliers indissociables : l’autonomie administrative et l’autonomie financière. Le projet préconise l’affectation de ressources financières au profit des conseils locaux élus (par exemple une part de l’impôt sur le revenu et de la taxe sur les propriétés bâties perçues au niveau du caza…). Il prévoit aussi la création d’une caisse décentralisée, qui remplacera l’actuelle caisse municipale autonome. Cette nouvelle caisse vise à assurer un développement équilibré et à réduire les inégalités entre régions, en se fondant sur les indicateurs de l’état de développement, de recouvrement annuel des taxes, du recensement de la population enregistrée dans la collectivité et la superficie du caza.

La décentralisation permet aux citoyens d’élire des responsables locaux capables de gérer efficacement les ressources de leur caza. Elle contribue à limiter le clientélisme et le féodalisme, tout en instaurant une culture de reddition des comptes.

Force est de relever que le cadre historique et institutionnel met en relief le fait que la décentralisation au Liban est à la fois un impératif démocratique et un levier de résilience institutionnelle. La chronologie des initiatives révèle une volonté politique constante sur le papier, mais freinée par les intérêts partisans et le manque de consensus. L’adoption effective de cette réforme serait un test majeur pour la classe politique.