El poder legislativo: efectividad e independencia
La ley constitucional promulgada el 21 de septiembre de 1990 enriqueció el preámbulo de la Constitución libanesa con disposiciones fundamentales que establecen que el Líbano es una patria libre e independiente, la patria definitiva de todos sus hijos, unida dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente en su territorio, su pueblo y sus instituciones, y que su identidad y pertenencia son árabes. El inciso (c), por su parte, dispone que el Líbano es una República democrática parlamentaria.
A partir de este punto preciso conviene analizar la efectividad del régimen parlamentario instaurado tras el Acuerdo de Taif, un régimen que, sin embargo, ha demostrado su incapacidad para construir el Estado y sus instituciones, y respecto del cual cabe preguntarse si representa fielmente al pueblo que lo ha elegido en repetidas ocasiones. Este ámbito adquiere una importancia creciente y se impone hoy como una tarea vital, intensiva y de largo aliento, en medio de una sucesión de acontecimientos trágicos marcados por guerras y crisis políticas reiteradas. El concepto de parlamentarismo nunca ha sido considerado incompatible con la diplomacia, que por naturaleza es una función soberana destinada a gestionar crisis políticas, económicas y sociales, sin que por ello la situación libanesa haya mejorado.
El papel de los parlamentarios está hoy en entredicho frente a la crisis existencial que atraviesa el Líbano bajo los efectos de lo que constituye la cuarta o quinta guerra israelí consecutiva desde 1969, una guerra que pone en cuestión la credibilidad del poder legislativo como factor de estabilidad interna y externa, debido al incumplimiento de principios constitucionales universalmente reconocidos. La clase política libanesa se ha parapetado durante décadas tras la fachada de un clima democrático que le sirve de refugio para reproducir el reparto confesional del poder, el clientelismo y el confesionalismo, en contravía de otras sociedades políticas árabes u occidentales comprometidas con principios democráticos arraigados en leyes estables, basadas en la primacía del derecho y del Estado, así como en la exigencia de igualdad ciudadana, universalidad y justicia.
El examen de las prácticas y comportamientos del proceso parlamentario desde la década de 1990 no revela ningún respeto por las normas comúnmente aceptadas en materia de producción legislativa, ya de por sí muy limitada de un año a otro, en un contexto marcado por la evidente ausencia de decretos de aplicación, y en el que la mayoría de los textos adoptados no satisface ni las exigencias de los derechos humanos ni las del Estado de derecho. La democracia gubernamental solo puede concebirse, en efecto, si el poder correspondiente se ajusta a la legitimidad constitucional, tanto interna como internacional, que lo regula. El respeto de la legalidad interna está definido por una Constitución que constituye el contrato social libremente aceptado por el pueblo en el conjunto de sus principios, reglas y mecanismos; un contrato que, cuando se cumple, otorga al Estado una credibilidad democrática sólida y lo dota de estabilidad y prosperidad.
Nada de esto ha ocurrido en un Líbano permanentemente en suspenso, debido a los vicios inherentes a la tiranía de la mayoría, a la lentitud de la producción legislativa y a la ausencia de control del Parlamento sobre el poder ejecutivo, que generalmente opera en un esquema de consenso y fusión con aquel, de modo que las soluciones surgen únicamente en forma de compromisos partidistas o arreglos de carácter miliciano y totalitario.
Más grave aún, los ciudadanos desconocen la mayor parte del tiempo lo que realmente está ocurriendo. El trabajo de los diputados suele caracterizarse por una opacidad excesiva, en ocasiones incluso insalvable, o por una pobreza política en el análisis de los expedientes, según opiniones minoritarias pero calificadas dentro del Parlamento actual, presidido por Nabih Berri y prorrogado en su mandato, sin que las iniciativas parlamentarias estén articuladas mediante un fortalecimiento de la información, consultas mutuas o un trabajo técnico especializado en la redacción de proyectos de ley. Estos expertos trabajan dentro de las estructuras del poder ejecutivo, por lo que numerosos proyectos sometidos a la institución provienen de los gobiernos sucesivos más que de las propias asambleas legislativas.
En el plano legislativo, la influencia de los parlamentarios libaneses sigue siendo extremadamente limitada en materia de política interna. La mayoría funciona esencialmente como una cámara de registro, avalando proyectos de ley que no han sido objeto de negociación previa antes de su firma por los gobiernos y que los diputados no pueden modificar.
Las declaraciones del Ejecutivo sobre estos temas generan debate y, en ocasiones, una votación no vinculante que también responde a un ejercicio retórico de mera forma y de utilidad limitada. Rara vez estas discusiones llenan el recinto de la Cámara con algún grado de dinamismo, en una institución fragmentada en zonas de influencia donde las propuestas no se examinan con rigor y son objeto de votaciones formales carentes de valor simbólico para la sociedad civil. Estas votaciones no obligan al gobierno en sus políticas, y la cuestión del desempeño de las instituciones y su capacidad para asumir su papel en el desarrollo y la reforma sigue abierta.
Las prerrogativas que en derecho corresponden al Parlamento enfrentan además otros desafíos insuperables en un país regido por prácticas confesionales que contradicen los fundamentos democráticos que el pueblo libanés debería aceptar y ejercer conforme a una lógica de representación popular directa y creíble. Así, el presidente del Parlamento se arroga en ciertos casos atribuciones que exceden el poder legislativo, mientras que el reglamento interno le otorga un margen considerable en detrimento de los propios parlamentarios, y el papel de los bloques parlamentarios sigue siendo limitado como referencia operativa. Las asambleas electas se ven con frecuencia obligadas a responder a las exigencias de grupos de presión o a delegar autoridad en el Ejecutivo, e incluso en el propio presidente de la Cámara, que actúa a discreción, sin que exista una verdadera relación entre los parlamentarios como representantes del conjunto del pueblo libanés.
La clase política ha logrado así crear zonas de influencia en detrimento de la capacidad de los diputados para hacerse escuchar, incluso durante la aprobación de presupuestos generales o proyectos de reforma financiera que se estancan durante años. De este modo, el poder legislativo termina vulnerando los principios que la Constitución le exige garantizar. Las reacciones del Ejecutivo ante estas iniciativas parlamentarias oscilan entre la indiferencia y la crítica desde fuentes oficiales, no como un aporte constructivo, sino como una simple molestia dentro de una relación de conveniencia mutua destinada a gestionar crisis en el largo plazo, lo que puede constituir incluso un obstáculo real en la relación entre ambos poderes.
El régimen parlamentario libanés se encuentra al borde del colapso. Las prórrogas reiteradas transmiten la imagen de una democracia desgastada, y es precisamente esto lo que puede anticiparse para los próximos dos años de vida de la actual asamblea, algo que, por lo demás, parece ser el deseo de los políticos en funciones al rechazar cualquier cambio razonable que permita mayor flexibilidad en beneficio de los libaneses.
El cargo político en el Líbano es percibido como un botín que abre la puerta a privilegios interminables y heredables, así como a una forma de jerarquía de clase y arrogancia, dentro de un sistema donde todo termina negociándose en términos de cargos ministeriales aún más codiciados, distribuidos entre grupos políticos rivales que se disputan las carteras con mayores presupuestos. Esta falta de madurez democrática agrava la situación, ya que son escasos los avances tanto en el plano electoral como en el de la igualdad de todos los libaneses ante la ley y el derecho igual y no discriminatorio a beneficiarse de ella, ya sea en materia de opinión política o de interés general y bien común, como si la ley debiera prohibir toda propaganda en favor de la guerra y toda incitación al odio nacional, racial o religioso que constituya una incitación a la discriminación, la hostilidad interna o la violencia.
Está bien establecido que la primera garantía de la democracia gubernamental reside en la efectividad del propio poder legislativo, ya que este se compone de asambleas elegidas, como lo establecen el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que expresan la voluntad del pueblo, fuente de la soberanía, en materia de decisiones sobre la guerra y la paz. El poder legislativo también garantiza, y debe garantizar como toda constitución digna de ese nombre, la independencia del poder judicial y el control del Ejecutivo bajo los mecanismos legales correspondientes, además de su propia independencia, en consonancia con el cuidado que el derecho internacional pone en proteger la libertad de expresión sin restricciones indebidas, al tiempo que asegura que su ejercicio respete el orden público, la libertad de los demás y el fortalecimiento de la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones, excluyendo cualquier forma de racismo o fanatismo religioso.
El poder legislativo constituye el regulador fundamental de las relaciones del Estado tanto en el ámbito interno como en el internacional. Esta forma de parlamentarismo, ausente en el Líbano, no integra el trabajo de las asambleas parlamentarias que representan directamente al pueblo, expresan sus aspiraciones y condiciones de vida, se comprometen con la legalidad internacional definiendo la necesidad de concluir tratados con alcance normativo y se obligan a proteger los derechos humanos tanto del individuo como del colectivo, impulsando así los procesos futuros mediante procedimientos conformes a los marcos legales internos e internacionales, eficaces y democráticos, en los que los representantes electos pueden contribuir de manera sustantiva. Hay en ello un elemento esencial de salud institucional basado en la coherencia normativa.
Es a esto a lo que aspira, con todas sus fuerzas, la nueva República libanesa.